Τρίτη, 11 Νοεμβρίου 2014

Ο ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΔΑΠΑΝΩΝ



από το Ελεγκτικό Συνέδριο κατά το άρθρο 98 παρ. 1 α΄ του Συντάγματος

 

 
Ανδρέας Γ. Δημητρόπουλος

Καθηγητής Νομικής Σχολής Πανεπιστημίου Αθηνών

 

 

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ




















































































 

 

 

 

 


ΕΙΣΑΓΩΓΗ


Α΄.Το θέμα


1. Κατά το άρθρο 98 παρ.1 εδάφιο α΄ του ισχύοντος Συντάγματος του 2001: «Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως:  α. Ο έλεγχος των δαπανών του Κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων  που υπάγονται  με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό». Με τη διάταξη αυτή ο συντακτικός νομοθέτης ορίζει ως πρώτη αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου τον προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών.

            Η διαφύλαξη του δημοσίου χρήματος είναι πολύ σοβαρή υπόθεση[1]. Ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών, δηλαδή των δαπανών του κράτους των ΟΤΑ όπως και άλλων νομικών προσώπων, δηλαδή ο έλεγχος του δημοσίου χρήματος, αποτελεί αδήριτη αναγκαιότητα. Είναι προφανές, ότι χωρίς έλεγχο ελλοχεύει ο κίνδυνος της διασπάθισης του δημοσίου χρήματος. Οι δημόσιες δαπάνες δεν είναι και δε μπορεί να είναι ελεύθερες. Αντίθετα πρέπει να υπόκεινται σε κανόνες. Οι δαπάνες του κράτους πρέπει να ελέγχονται ανεξάρτητα από τις προθέσεις των κυβερνώντων. Η ύπαρξη ελέγχου δεν είναι ζήτημα δυσπιστίας, αλλά αντικειμενικά ορθής λειτουργίας του όλου συστήματος. Στο πλαίσιο αυτό, η σημασία του προληπτικού ελέγχου δαπανών  ήταν και είναι πολύ μεγάλη. Αναγνώριση αυτής της σημασίας αποτελεί άλλωστε και η συνταγματική του κατοχύρωση. Σήμερα με την έξαρση της διαφθοράς το θέμα του ελέγχου των δημοσίων δαπανών προσλαμβάνει ιδιαίτερη ένταση[2].

2. Ορισμένα από τα ερωτήματα πoυ γεννώνται, αναφορικά με τον Προληπτικό Έλεγχο Δαπανών (στο εξής: ΠΕΔ) είναι τα εξής. Πρόκειται για διοικητικό ή για δικαστικό έλεγχο; Ποιες ιδιαιτερότητες υφίστανται στο χώρο του ΠΕΔ; Όλες οι πράξεις, που εμφανίζονται στo πεδίο του ΠΕΔ έχουν την ίδια νομική μεταχείριση ή επιβάλλονται διαφοροποιήσεις; Και αν ναι, ποιές;  Ισχύει το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων; Τι συμβαίνει με την εκτελεστότητα των χρηματικών ενταλμάτων; Επιτρέπεται ο παρεμπίπτων έλεγχος των διοικητικών πράξεων κατά τη διαδικασία προληπτικού ελέγχου των δαπανών;

3. Η ανάλυση που ακολουθεί χωρίζεται σε τρία μέρη: (α) στο πρώτο  εκτίθεται η απαραίτητη βασική πληροφόρηση, (β) στο δεύτερο μέρος αναλύονται γενικότερα ζητήματα  και (γ) το τρίτο μέρος, αναφέρεται στη φύση και τα χαρακτηριστικά του προληπτικού ελέγχου δαπανών.

Β΄. Εξέλιξη και ιδιαιτερότητες του Δημοσιονομικού Χώρου


1. Η εξέλιξη του δημοσιονομικού χώρου


4. Η απάντηση στα ερωτήματα που αφορούν τον έλεγχο των δαπανών προϋποθέτει την τοποθέτηση πάνω σε ορισμένα γενικότερα ζητήματα, που αφορούν τον γενικότερο χώρο, μέσα στον οποίο εντάσσεται και ο ΠΕΔ. Το Σύνταγμα, όπως προκύπτει από το άρθρο 98, οργανώνει έναν ιδιαίτερο χώρο με μεγάλη σπουδαιότητα, τον δημοσιονομικό χώρο. Πρόκειται για τη περιοχή, που αφορά το δημόσιο χρήμα, για το χώρο μέσα στον οποίο λειτουργεί η δημόσια οικονομία. Η γενικότερη εξέλιξη του κράτους και κυρίως η εξέλιξη της οικονομικής του δραστηριοποίησης έδωσε ιδιαίτερη ώθηση στον δημοσιονομικό χώρο. Η δημοσιονομική ανάπτυξη είναι τόσο μεγάλη, ώστε μπορεί πράγματι να γίνεται λόγος για εξέλιξη του «δημοσιονομικού φαινομένου». Το δημοσιονομικό φαινόμενο πρέπει να το προσεγγίσουμε όχι στατικά αλλά στην εξελικτική του πορεία. Ο δημοσιονομικός χώρος διογκώθηκε ποσοτικά και εξελίχθηκε ποιοτικά. Η δημοσιονομική δραστηριότητα των σύγχρονων κρατών έχει λάβει πράγματι τεράστιες διαστάσεις. Η αύξηση της σημασίας του δημοσιονομικού χώρου μεγιστοποίησε την αναγκαιότητα του δημοσιονομικού ελέγχου. Η ανάγκη για όσο το δυνατόν αποτελεσματικότερο δημοσιονομικό έλεγχο καθίσταται όλο και περισσότερο επιτακτική. Τα όχι σπάνια φαινόμενα διαφθοράς έδωσαν  σημαντική ώθηση στην απαίτηση αυτή. Στον δημοσιονομικό χώρο ανήκει, αφενός μεν η δημοσιονομική διοίκηση, αφετέρου ο έλεγχος της δημοσιονομικής διοίκησης, δηλαδή ο δημοσιονομικός έλεγχος. Η εξέλιξη του δημοσιονομικού φαινομένου είναι συνολική και αφορά και τις δύο αυτές μερικότερες δημοσιονομικές περιοχές.        

5. Ειδικά προστατευόμενο αγαθό του δημοσιονομικού χώρου είναι το δημόσιο χρήμα. Ο δημοσιονομικός χώρος προσλαμβάνει έτσι ιδιαιτερότητες, τις οποίες ακριβώς υπαγορεύει η προστασία του δημοσίου χρήματος. Αναγκαία συνέπεια της ιδιαιτερότητας του δημοσιονομικού χώρου είναι η ιδιαιτερότητα της νομικής του οργάνωσης. Τον χώρο αυτό διέπει ένα ιδιαίτερο δίκαιο, το δημοσιονομικό δίκαιο.


2. Η δημοσιονομική διοίκηση


6. Αποτέλεσμα της ιδιαιτερότητας του δημοσιονομικού χώρου είναι η ιδιαιτερότητα της δημοσιονομικής διοίκησης και του δημοσιονομικού ελέγχου. Ο χώρος της δημοσιονομικής διοίκησης ανήκει  βεβαίως στον ευρύτερο χώρο της δημόσιας Διοίκησης, ωστόσο διαφοροποιείται σημαντικά από αυτόν. Η δημοσιονομική διοίκηση αποτελεί τμήμα της διοίκησης έχει όμως ανάγκη από ιδιαίτερες αρχές που διέπουν τη δράση της.

7. Στον δημοσιονομικό χώρο υπάρχουν αναγκαία αποκλίσεις από ρυθμίσεις του «κοινού», «τακτικού», «συνήθους», διοικητικού δικαίου. Με άλλα λόγια, ρυθμίσεις του διοικητικού δικαίου δεν ισχύουν ipso jure και στην περιοχή του δημοσιονομικού δικαίου. Η ιδιαίτερη φύση του δημοσιονομικού αντικειμένου επιβάλλει ενίοτε αλλαγές στη νομική μεταχείριση. Η παρατήρηση αυτή έχει εν προκειμένω ιδιαίτερη αξία, διότι στον δημοσιονομικό χώρο κυριαρχεί το «δημοσιονομικό κριτήριο», το οποίο συνδέεται με τη διαχείριση και ειδικότερα με την εκταμίευση του δημοσίου χρήματος. Το δημοσιονομικό κριτήριο συνάγεται από την όλη ρύθμιση του άρθρου 98 και αφορά στην ιδιαίτερη αντίληψη της δημοσιονομικής διαδικασίας κατά τρόπο που αποκλίνει από τη συνήθη διοικητική αντίληψη. Οι σκέψεις αυτές έχουν ιδιαίτερη σημασία αναφορικά με το ζήτημα του τεκμηρίου νομιμότητας και της ισχύος του ή μη κατά τον προληπτικό έλεγχο δαπανών, που θα εξεταστεί  στη συνέχεια.

 

 

3. Ο δημοσιονομικός έλεγχος


 

α. Από τη Διοίκηση στη Δικαστική Εξουσία


8. Ο δημοσιονομικός έλεγχος λόγω ακριβώς του αντικειμένου του οφείλει να είναι ιδιαίτερα αποτελεσματικός. Οι ιδιαιτερότητες του δημοσιονομικού χώρου συνδέονται στενά με την εξέλιξή του. Το δημοσιονομικό φαινόμενο ως φαινόμενο οικονομικού ελέγχου της διοίκησης, ακολούθησε μια πορεία εξέλιξης και μετάλλαξης. Αυτό αφορά καταρχήν το νομικό του προβιβασμό, σε επίπεδο νομικής πρόβλεψης, καθόσον δεν προβλέπεται πλέον μόνο από το κοινό δίκαιο αλλά και από το ίδιο το Σύνταγμα. Άλλωστε η συνταγματοποίηση του ΠΕΔ είναι δηλωτική των αλλαγών, που έχουν επέλθει στη φύση του. Ενώ κυοφορήθηκε, γεννήθηκε και εξελίχθηκε στον διοικητικό χώρο, ως διοικητικός αυτοέλεγχος, μεταλλάχθηκε σταδιακά σε  δικαστικό έλεγχο της δημοσιονομικής διοίκησης. Συνταγματοποίηση και δικαστικοποίηση του ΠΕΔ βαίνουν παράλληλα. Η εξέλιξη αυτή  αφορά αφενός την ίδια την εξέλιξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που εξελίχθηκε σε ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο, αφετέρου τις αρμοδιότητές του[3].

β. Ελεγκτικό Συνέδριο: Από το διφυές όργανο στο Ανώτατο Δημοσιονομικό Δικαστήριο


9.Το Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΣ) είχε πάντοτε ένα ζήτημα ταυτότητας[4]. Έζησε σε ένα πεδίο σύγκρουσης ανάμεσα στο διοικητικό και το δικαστικό στοιχείο. Βρισκόταν πάντοτε ανάμεσα στο διοικητικό όργανο και το δικαστήριο. Άλλωστε επανειλημμένα έχει τονιστεί η διφυής του υπόσταση. Η ταλάντευση αυτή μεταξύ διοικητικής και δικαστικής εξουσίας δεν είναι ασφαλώς χωρίς πρακτικό αντίκρυσμα.  Πράγματι το δυσάρεστο ελεγκτικό έργο του ΕΣ μπορεί να γίνεται τόσο λιγότερο δυσάρεστο όσο μεγαλύτερη και εντονότερη είναι η διοικητική του φύση. Αντίθετα όσο αυξάνει η δικαστική φύση του ΕΣ τόσο ενισχύεται η αυτονομία του. Όσο περισσότερη διοικητική φύση, τόσο λιγότερη η αποτελεσματικότητα του ελέγχου. Και αντίθετα. Όσο περισσότερη δικαστική φύση τόσο μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα.

10. Δεν αρνούμαι την κατά το παρελθόν διοικητική φύση του ΕΣ, ούτε και ότι ενδεχομένως μπορεί σε κάποια φάση της ιστορίας του να υπήρξε ακόμη και αμιγές διοικητικό όργανο. Αυτό όμως που πρέπει να τονιστεί είναι ότι η όλη εξέλιξη έχει σήμερα οδηγήσει σε μιαν άλλη νομική ποιότητα.  Η διοικητική υφή της δημοσιονομικότητας γίνεται σταδιακά παρελθόν και κερδίζει έδαφος η δικαστική της υφή. Ο δημοσιονομικός χώρος τείνει και πρέπει να μεταβληθεί σε ένα χώρο, που θα κυριαρχεί πλήρως η δικαστική εξουσία. Το ΕΣ αποτελείται από δικαστές, που απολαύουν κατά το Σύνταγμα προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας. Το ΕΣ κατά το άρθρο 98 του Συντάγματος, κατά το οργανικό κριτήριο, είναι ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο. Αυτή η μετάβαση από τη διοίκηση στη δικαστική εξουσία όσον αφορά το ΕΣ έχει ήδη ολοκληρωθεί. Το ΕΣ ανήκει στον ευρύτερο χώρο των διοικητικών δικαστηρίων, κατά το άρθρο 93 παρ. 1 του Συντάγματος, αλλά κατέχει ειδική θέση στον ευρύτερο αυτό χώρο. Είναι δικαστήριο ειδικής δικαιοδοσίας.

11. Ο Άρειος Πάγος χαρακτήριζε το ΕΣ «ως ανώτατη διοικητική αρχή», παρά το ότι οι αποφάσεις του υπεβάλοντο σε αρεοπαγιτικό αναιρετικό έλεγχο[5].

12. Η Ολομέλεια του ΕΣ έκρινε[6] ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι δικαστήριο με ίδια δικαιοδοσία (άρθρο 98 του Συντάγματος) και οι υπαγόμενες στη δικαιοδοσία αυτού υποθέσεις συνιστούν, σύμφωνα με το τυπικό κριτήριο που υιοθετεί το Σύνταγμα, ιδία κατηγορία διαφορών, με δημοσιονομικό χαρακτήρα και για το λόγο αυτό ανάγει τη δικαιοδοτική αρμοδιότητα αυτού σε αυτοτελή δικαιοδοτικό κλάδο και το Ελεγκτικό Συνέδριο σε ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο[7]. Οι υποθέσεις, που υπάγονται στη δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου αποτελούν ιδιαίτερη κατηγορία διαφορών με δημοσιονομικό χαρακτήρα και ένεκα τούτου η δικαιοδοτική αρμοδιότητά του ανήχθη σε αυτοτελή δικαιοδοτικό κλάδο και συνεπώς το Ελεγκτικό συνέδριο αποτελεί πλέον ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο[8].

13. Περαιτέρω και με το λειτουργικό κριτήριο η αρμοδιότητα του ΕΣ είναι δημοσιονομική και όχι διοικητική. Η δικαιοδοσία αυτή αναφέρεται στον δικαστικό έλεγχο νομιμότητας της εκτέλεσης του κρατικού προϋπολογισμού, η οποία διαφέρει και οπωσδήποτε δεν συνδέεται αναγκαία με τη διοικητική νομιμότητα, ούτε και με τη νομιμότητα, που ισχύει στο πλαίσιο του ιδιωτικού δικαίου. Η δημοσιονομική νομιμότητα αφορά άμεσα στην προστασία του δημοσίου χρήματος, ενώ οι άλλες μορφές νομιμότητας διαφέρουν. Στη δημοσιονομική ενώπιον του ΕΣ δίκη, διάδικος δεν είναι η διοίκηση, αλλά οι δημόσιοι υπόλογοι προσωπικά, αφού οι ίδιοι υποχρεούνται να καταβάλλουν το τυχόν ταμειακό έλλειμμα.

14. Σύμφωνα με το άρθρο 98 παρ. 3 του Συντάγματος, οι αποφάσεις του ΕΣ δεν υπόκεινται στον έλεγχο του ΣτΕ. Η συνταγματική αυτή πρόβλεψη συμβάλλει σημαντικά στη θεμελίωση της φύσης του ΕΣ ως ανώτατου δικαστηρίου. Πρέπει να σημειωθεί ότι το γαλλικό ΕΣ (Cour des comptes), το οποίο απετέλεσε το πρότυπο του ελληνικού ΕΣ, ελέγχεται ως προς τις αποφάσεις του από το γαλλικό ΣτΕ (Conseil dEtat).

Γ΄. Οι ελεγχόμενες κατά τον ΠΕΔ πράξεις


 

15. Το δημόσιο χρήμα διακινείται από τη δημόσια Διοίκηση. Επομένως και οι πράξεις, που αφορούν το δημόσιο χρήμα είναι διοικητικές πράξεις. Οι πράξεις του δημοσιονομικού χώρου εκδίδονται από διοικητικά όργανα. Αναφορικά πάντοτε προς τον προληπτικό έλεγχο δαπανών, οι σχετικές με το δημόσιο χρήμα πράξεις της Διοίκησης πρέπει να διακριθούν σε τρεις κατηγορίες με κριτήριο το δημοσιονομικό περιεχόμενο των διοικητικών πράξεων και ειδικότερα: (α)στις δημοσιονομικές πράξεις, (β) στις πράξεις με δημοσιονομικές επιπτώσεις και (γ) στις νομικά συνδεόμενες πράξεις.

1. Είδη δημοσιονομικών πράξεων


α. Δημοσιονομικές πράξεις (αμιγείς, κύριες)


16.Δημοσιονομικές είναι οι πράξεις, στις οποίες υπάρχει μόνο ή επικρατεί σημαντικά το δημοσιονομικό κριτήριο, δηλαδή η δημόσια δαπάνη. Κυρίως ή αμιγώς δημοσιονομικές πράξεις είναι εκείνες, που εμπεριέχουν εκταμίευση δημοσίου χρήματος ή και ανάληψη υποχρέωσης, που συνεπάγεται εκταμίευση. Η δημόσια δαπάνη ανήκει στο άμεσο περιεχόμενο της δημοσιονομικής πράξης. Η δημοσιονομική πράξη αναφέρεται σε συγκεκριμένο περιεχόμενο δαπάνης. Χαρακτηριστικές δημοσιονομικές πράξεις στο πεδίο του προληπτικού ελέγχου δαπανών είναι η ανάληψη υποχρέωσης και το χρηματικό ένταλμα. Η ανάληψη υποχρέωσης και το χρηματικό ένταλμα είναι αμιγώς δημοσιονομικές πράξεις. Η κορυφαία δημοσιονομική πράξη είναι το χρηματικό ένταλμα.

17. Οι δημοσιονομικές πράξεις δεν παύουν να είναι διοικητικές πράξεις, να ανήκουν στην ευρύτερη κατηγορία των διοικητικών πράξεων, επικρατεί όμως σε αυτές συντριπτικά το δημοσιονομικό κριτήριο και έχουν ως εκ τούτου ιδιαιτερότητες. Οι δημοσιονομικές πράξεις παράγουν δημοσιονομικά αποτελέσματα, έχουν δημοσιονομική ικανότητα και δημοσιονομική εκτελεστότητα. Ο κύριος έλεγχος που ασκείται από το ΕΣ αφορά τις δημοσιονομικές πράξεις, που ενσωματώνουν δαπάνη και το αποτέλεσμά του αναφέρεται στη δημοσιονομική εκτελεστότητα της πράξης. Αν ο έλεγχος αποβεί θετικός η πράξη είναι δημοσιονομικά εκτελεστή  και η δαπάνη διενεργείται. Αν ο έλεγχος αποβεί αρνητικός, η πράξη παραμένει δημοσιονομικά μη εκτελεστή και δεν διενεργείται η δαπάνη[9].

18. Ο έλεγχος των πράξεων αυτών είναι κύριος δημοσιονομικός έλεγχος. Η φύση του ελέγχου των δημοσιονομικών πράξεων ως κύριου ελέγχου προκύπτει ευθέως από το άρθρο 98 παράγραφος 1 περίπτωση α΄ του Συντάγματος. Στον ΠΕΔ ο έλεγχος των πράξεων στις οποίες ενσωματώνεται η δαπάνη είναι ως εκ της φύσεώς του κύριος. Δεν μπορεί να είναι παρεμπίπτων.


β. Πράξεις με δημοσιονομικές επιπτώσεις (μικτές)


19. Ένας μεγάλος αριθμός διοικητικών πράξεων δεν εμπεριέχει δαπάνη, δεν ενσωματώνει δαπάνες, αλλά συνεπάγεται δαπάνες, προκαλεί εκταμίευση δημοσίου χρήματος. Πχ η προαγωγή ενός υπαλλήλου συνεπάγεται δαπάνη. Η διοικητική πράξη της προαγωγής έχει ως απώτερη –αλλ΄ όχι ως άμεση- συνέπεια, τη δαπάνη. Δεν υπάρχει σαφής προσδιορισμός της δαπάνης, σε αντίθεση με τη δημοσιονομική πράξη, όπου η δαπάνη προσδιορίζεται σε αυτή τούτη την πράξη ειδικά[10].  Στις πράξεις με δημοσιονομική επίπτωση ενυπάρχει συνήθως η διοικητική αιτία (causa) της εκταμίευσης. Οι πράξεις αυτές έχουν μικτό χαρακτήρα έχουν πρωτευόντως διοικητική και δευτερευόντως δημοσιονομική φύση. Διαφέρουν από τις δημοσιονομικές πράξεις της πρώτης κατηγορίας, διότι δεν επικρατεί το δημοσιονομικό στοιχείο. Δεν είναι δημοσιονομικές πράξεις έχουν όμως δημοσιονομικές επιπτώσεις.

γ. Νομικά συνδεόμενες πράξεις (συναφείς)


20. Πρόκειται για πράξεις, που δεν έχουν άμεσο δημοσιονομικό αποτέλεσμα, καθώς δεν εμπεριέχουν τη δαπάνη, όπως οι κύριες δημοσιονομικές πράξεις, αλλ΄ ούτε και αποτελούν την αιτία για την έκδοση της κύριας δημοσιονομικής πράξης, όπως οι μη κύριες δημοσιονομικές πράξεις, που έχουν δημοσιονομικές περιπτώσεις.  Πχ η νομιμότητα της συγκρότησης και  σύνθεσης ενός συλλογικού οργάνου για την αξιολόγηση των τεχνικών προσφορών  σε έναν δημόσιο διαγωνισμό. Η δράση της δημόσιας Διοίκησης αποτελεί ενιαίο σύνολο πράξεων και ενέχει ενότητα και συνέχεια. Οι νομικά συνδεόμενες, οι συναφείς πράξεις προετοιμάζουν τη νόμιμη εκταμίευση, καθώς συνιστούν νομικές προϋποθέσεις, τμήματα της διαδικασίας, αναγκαία κατά το νόμο για τη περαίωση της διαδικασίας, την οποία διαδικαστικά στηρίζουν και νομοτεχνικά διευκολύνουν. Οι πράξεις αυτές ελέγχονται παρεμπιπτόντως. Στο παράδειγμα που προαναφέρθηκε, σκοπός δεν είναι ο έλεγχος της νομιμότητας της συγκρότησης του διοικητικού οργάνου, ο οποίος δεν έχει κανένα δημοσιονομικό ενδιαφέρον, παρίσταται όμως αναγκαίος προκειμένου να διακριβωθεί η νομιμότητα της δαπάνης.

 

2. Μη εφαρμογή του τεκμηρίου νομιμότητας και ex post εκτελεστότητα των δημοσιονομικών πράξεων


α.Τεκμήριο νομιμότητας και εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων


21. Μια από τις σημαντικές ιδιαιτερότητες του δημοσιονομικού χώρου, αφορά τις σχέσεις του ελέγχου γενικότερα και ειδικότερα του προληπτικού ελέγχου δαπανών με το τεκμήριο της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων[11].  Σύμφωνα με το τεκμήριο νομιμότητας, η διοικητική πράξη από την έναρξη και κατά τη διάρκεια της ισχύος της τεκμαίρεται νόμιμη και -για το λόγο αυτό -επειδή δηλαδή θεωρείται νόμιμη- παράγει έννομα αποτελέσματα[12]. Συναφής είναι η απάντηση αναφορικά  με την εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων. Εφόσον η διοικητική πράξη θεωρείται -κατά το τεκμήριο της νομιμότητας- νόμιμη και παράγει έννομα αποτελέσματα, είναι εκτελεστή, δύναται – δίχως άλλο – να εκτελεστεί. Η εκτελεστότητα αποτελεί βασικό χαρακτηριστικό των διοικητικών πράξεων[13].

β. Έλεγχος νομιμότητας και ex post εκτελεστότητα των δημοσιονομικών πράξεων


22. Οι δημοσιονομικές πράξεις ανήκουν στην ευρύτερη κατηγορία των διοικητικών πράξεων και κατά συνέπεια, τα παραπάνω αναφερόμενα σχετικά με το τεκμήριο νομιμότητας και την εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων θα έπρεπε να έχουν εφαρμογή και σε αυτές. Θα έπρεπε δηλαδή και οι πράξεις, που συνεπάγονται δημόσια δαπάνη να καλύπτονται από το τεκμήριο νομιμότητας και κατά συνέπεια να έχουν δημοσιονομική εκτελεστότητα, να είναι δηλαδή δυνατή η πραγματοποίηση της δαπάνης πριν και ανεξάρτητα από την παρεμβολή του προληπτικού ελέγχου.

23. Πλην όμως και στο σημείο αυτό αναδεικνύονται οι ιδιαιτερότητες του δημοσιονομικού χώρου, οι οποίες -για την προστασία του δημοσίου χρήματος- επιβάλλουν αποκλίσεις από τις «συνήθεις» ρυθμίσεις του «κοινού» διοικητικού δικαίου. Συγκεκριμένα για τις δημοσιονομικές πράξεις δεν ισχύει το τεκμήριο αλλ΄ ο έλεγχος νομιμότητας.  Το τεκμήριο νομιμότητας αντικαθίσταται από την αρχή του ελέγχου. Η πράξη δεν τεκμαίρεται νόμιμη αλλά πρέπει να αποδεικνύεται η νομιμότητά της. Το τεκμήριο της νομιμότητας παραχωρεί τη θέση του στην απόδειξη της νομιμότητας, που πραγματοποιείται μέσω της ελεγκτικής διαδικασίας. Για τη διασφάλιση του δημοσίου χρήματος η νομιμότητα της δημοσιονομικής πράξης δεν αρκεί να τεκμαίρεται αλλά πρέπει να αποδεικνύεται. Η ιδιαιτερότητα αυτή του δημοσιονομικού χώρου απομακρύνει το τεκμήριο της νομιμότητας και το αντικαθιστά με την αρχή του ελέγχου της νομιμότητας. Οι δημοσιονομικές πράξεις «δεν αρκεί να φαίνονται αλλά πρέπει και να είναι νόμιμες». Στο σημείο ακριβώς αυτό δημιουργείται μια σημαντική απόκλιση του δημοσιονομικού δικαίου από το «κοινό» διοικητικό δίκαιο.

24. Η αντικατάσταση αυτή του τεκμηρίου της νομιμότητας από την αρχή του ελέγχου έχει άμεσα αποτελέσματα στην δημοσιονομική εκτελεστότητα των δημοσιονομικών πράξεων. Οι δημοσιονομικές πράξεις δεν είναι δημοσιονομικά εκτελεστές πριν από τη μεσολάβηση του ελέγχου. Με άλλες λέξεις η δημοσιονομική εκτελεστότητα των δημοσιονομικών πράξεων αρχίζει από την ολοκλήρωση του ελέγχου. Στο πεδίο του προληπτικού ελέγχου δαπανών, οι πράξεις, ως προς το δημοσιονομικό τους πάντα περιεχόμενο, δε θεωρούνται a priori νόμιμες και για το λόγο αυτό ελέγχονται. Δεν τεκμαίρονται νόμιμες, στο μέτρο, που πριν από τη νομιμοποίησή τους, μέσω της προληπτικής ελεγκτικής διαδικασίας, δε δύνανται να επιφέρουν τα δημοσιονομικά αποτελέσματά τους. Τουλάχιστον οι κύριες δημοσιονομικές πράξεις,  όπως το χρηματικό ένταλμα, δεν έχουν εκτελεστότητα. Περαιτέρω, οι άλλες δυο κατηγορίες πράξεων, που σχετίζονται με την ή αναφέρονται στην δημοσιονομική διαδικασία, δεν έχουν και αυτές δημοσιονομική εκτελεστότητα, πριν την κατάφαση της νομιμότητας αυτής από το ΕΣ.


γ. Διοικητική εκτελεστότητα και δημοσιονομική εκτελεστότητα


25. Ανάμεσα στον ΠΕΔ και το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, φαίνεται να υπάρχει εγγενής αντίθεση. Η αρχή του ελέγχου της νομιμότητας των δαπανών φαίνεται να μην είναι απόλυτα συμβατή με το τεκμήριο της νομιμότητας και την αρχή, ότι οι διοικητικές πράξεις θεωρούνται νόμιμες μέχρις ότου ανακληθούν ή ακυρωθούν. Η αντίθεση αυτή αίρεται με τη διάκριση μεταξύ διοικητικής και δημοσιονομικής διάστασης της πράξης και επομένως και της διάκρισης μεταξύ διοικητικής και δημοσιονομικής εκτελεστότητας. Οι δύο αυτές διαστάσεις, διοικητική και δημοσιονομική ενυπάρχουν και συνυπάρχουν σε συγκεκριμένη πράξη. Το τεκμήριο νομιμότητας ισχύει για την διοικητική διάσταση ενώ η αρχή του ελέγχου της νομιμότητας ισχύει για τη δημοσιονομική διάσταση.

26. Αντίστοιχη είναι η διάκριση ανάμεσα στην εκτελεστότητα (και στο τεκμήριο νομιμότητας) των διοικητικών πράξεων ως τοιούτων (διοικητική εκτελεστότητα), η οποία υφίσταται, και στη δημοσιονομική εκτελεστότητά τους, η οποία και δεν υφίσταται  πριν από την κατάφασή της μέσω της διαδικασίας του ΠΕΔ. Έτσι, για παράδειγμα, η πράξη προαγωγής ενός δημοσίου υπαλλήλου είναι εκτελεστή. Μπορεί ο δημόσιος αυτός υπάλληλος να αναλάβει τα νέα του καθήκοντα και να ενεργήσει διοικητικές πράξεις υπό τη νέα του βαθμολογική ιδιότητα. Όμως η δημοσιονομική εκροή της μισθολογικής προσαύξησης, που συνεπάγεται η νέα του θέση, δεν είναι ενεργή, δεν υφίσταται ως προς αυτήν εκτελεστότητα, πριν αυτό να εγκριθεί από το ΕΣ. Με τον τρόπο αυτό το διοικητικό τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων συνυπάρχει με το «δημοσιονομικό αντιτεκμήριο» των ίδιων αυτών πράξεων, κατά τη ρητή συνταγματική πρόβλεψη του άρθρου 98 παράγραφος 1 α΄ του Συντάγματος. Η ίδια διοικητική πράξη τεκμαίρεται νόμιμη ως προς κάθε διοικητική της συνέπεια, όχι όμως και ως προς τις δημοσιονομικές της συνέπειες, μέχρι το χρονικό σημείο, που αυτό θα κριθεί από το συνταγματικά κατοχυρωμένο όργανο ελέγχου, το ΕΣ.[14]

 

  

 


Ι. Έννοια, Νομική Φύση και χαρακτηριστικά του Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών


Α΄. Έννοια και συνταγματική κατροχύρωση


1. Έννοια


27. «Προληπτικός έλεγχος δαπανών είναι ο υπό του Ελεγκτικού Συνεδρίου [κατά το άρθρο 98 παρ.1 εδάφιο α΄ του ισχύοντος Συντάγματος] πριν από την εκταμίευση υποχρεωτικά διενεργούμενος κύριος και παρεμπίπτων έλεγχος [κανονικότητας και] νομιμότητας των δαπανών του κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου ή και ιδιωτικού δικαίου που υπάγονται  με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό». Ο ΠΕΔ αποτελεί πράγματι ένα είδος ελέγχου με ιδιαιτερότητες. Είναι έλεγχος της Διοίκησης και περαιτέρω αναφέρεται σε ένα εξαιρετικά ευαίσθητο ζήτημα, την οικονομική διαχείριση, έχει οικονομικό περιεχόμενο.

2. Η συνταγματική κατοχύρωση του ΠΕΔ


28. Αν και το Ελεγκτικό Συνέδριο  ανευρίσκεται ήδη στο Σύνταγμα του 1844 (άρθρ. 87), ο ΠΕΔ καθιερώνεται συνταγματικά το πρώτο στο Σύνταγμα του 1975[15]. Αποτελεί δηλαδή νέο συνταγματικό απόκτημα, το οποίο νομοθετικά είχε ήδη προβλεφθεί με το νόμο ΑΥΟΖ/1887 (άρθρ.3). Ο ΠΕΔ προβλέφθηκε με το άρθρ. 98 παρ.1 του Συντάγματος του 1975 το οποίο και αναθεωρήθηκε κατά την αναθεώρηση του 2001. Πρέπει επίσης να σημειωθεί, ότι η διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1 α΄ του Συντάγματος κατοχυρώνει τον ΠΕΔ, δηλαδή ο προληπτικός έλεγχος δαπανών κατοχυρώνεται πλέον συνταγματικά. Κατά συνέπεια ο κοινός (μη συνταγματικός) νομοθέτης δε μπορεί να τον καταργήσει. Η παρατήρηση δεν είναι άνευ σημασίας, καθώς στη μακρόχρονη ιστορία του, η οποία εκκινεί από το έτος 1887,[16] ο νομοθέτης κατήργησε τον ΠΕΔ με το άρθρο του ν. 1489/1984[17], από  1.1.1985 και ως το έτος 1989, οπότε η αρμοδιότητα του ΠΕΔ επανήλθε στο ΕΣ, με το άρθρο 22 παρ. 3 του ν. 1868/1989[18] .

29. Κατά το πριν την αναθεώρηση του 2001 άρθρο 98 παρ.1 εδάφιο α΄ του Συντάγματος: «Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως:  α. Ο έλεγχος των δαπανών του κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων δ η μ ο σ ί ο υ   δ ι κ α ί ο υ, που υπάγονται κάθε φορά στον έλεγχό του με ειδικούς για κάθε περίπτωση  ν ό μ ο υ ς».

Μετά την αναθεώρηση του 2001 η παραπάνω διάταξη διαμορφώνεται ως εξής:  «Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως:  α. Ο έλεγχος των δαπανών του Κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων  που υπάγονται  με ειδική δ ι ά τ α ξ η νόμου στο καθεστώς αυτό».

 

Β΄. Χαρακτηριστικά του Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών


 

1. Ως προς το περιεχόμενο και τον χρόνο


α. Προληπτικός έλεγχος  


 

30. Προληπτικός είναι ο έλεγχος, που διενεργείται πριν από την εκταμίευση της δαπάνης. Ο όρος «προληπτικός» έχει πάντοτε χρονική διάσταση. Προληπτικά σημαίνει την πραγματοποίηση πριν από την επέλευση  κάποιου γεγονότος. Το γεγονός αυτό εν προκειμένω είναι η πραγματοποίηση της δημόσιας δαπάνης.  Ο προληπτικός έλεγχος αντιδιαστέλλεται προς τον κατασταλτικό, που πραγματοποιείται μετά τη διενέργεια της δαπάνης. Κατασταλτικός είναι ο κατά το άρθρ. 98 παρ. 1 εδ. γ΄Σ έλεγχος των λογαριασμών. Ο προληπτικός έλεγχος είναι  αποτελεσματικό είδος ελέγχου. Η πρόληψη είναι πράγματι  καλλίτερη από την θεραπεία. Η σημασία και η αποτελεσματικότητα του προληπτικού ελέγχου έγκειται στο ότι μέσω αυτού μπορούν να προληφθούν δυσάρεστες και ανεπιθύμητες καταστάσεις.

 

β.  Οικονομικός- δημοσιονομικός έλεγχος


 

31. Ένα άλλο χαρακτηριστικό γνώρισμα αφορά το περιεχόμενο του ελέγχου. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών, αναφέρεται στη νομιμότητα των δαπανών, έχει οικονομικό περιεχόμενο. Είναι επομένως ιδιαίτερα ευαίσθητος και ενοχλητικός. 

 

γ. Δημοσιονομικός έλεγχος


32. Ο συγκεκριμένος έλεγχος, ως έλεγχος δαπανών έχει συγκεκριμένη δημοσιονομική φύση. Αυτό που ενδιαφέρει τον συντακτικό νομοθέτη είναι ο δημοσιονομικός έλεγχος, πρόκειται δηλαδή για έλεγχο της νομιμότητας των δημοσίων δαπανών, για έλεγχο του δημόσιου χρήματος πριν από την εκταμίευσή του και προκειμένου να εκταμιευθεί. Ο δημοσιονομικός έλεγχος είναι επομένως ένας ειδικός έλεγχος. Ένας έλεγχος, που αφορά την εκταμίευση, δηλαδή καθαρά δημοσιονομικό σκοπό και γίνεται προκειμένου να πραγματοποιηθεί η εκταμίευση. Αυτή η δημοσιονομική φύση προσδιορίζει την φύση και την έκταση του ελέγχου. Ανεξάρτητα από το αν ο έλεγχος αυτός είναι διοικητικός, όπως υποστηριζόταν, ή δικαστικός, όπως πλέον υποστηρίζεται, είναι σε κάθε περίπτωση ένας ειδικός δημοσιονομικός έλεγχος, προβλεπόμενος από τις συνταγματικές διατάξεις.

33. Το ότι ο ΠΕΔ είναι δημοσιονομικός έλεγχος σημαίνει αρνητικά, ότι περιορίζεται στα δημοσιονομικά όρια, στο δημοσιονομικό πλαίσιο και δεν επεκτείνεται στο διοικητικό τμήμα, στη διοικητική διάσταση των ελεγχομένων πράξεων.

2. Ως προς τα υποκείμενα


α. Εξωτερικός, δικαστικός έλεγχος


 

34. Κάθε έλεγχος, επομένως και ο δημοσιονομικός είναι διαδικασία στην οποία λαμβάνουν μέρος ελέγχων (ελεγκτής) και ελεγχόμενος. Το ερώτημα αν ο δημοσιονομικός – προληπτικός έλεγχος δαπανών είναι εσωτερικός ή εξωτερικός εξαρτάται από τη φύση των υποκειμένων που μετέχουν σε αυτόν.   Ο δημοσιονομικός έλεγχος (έστω και αν ήταν στο παρελθόν) δεν είναι (σήμερα) αυτοέλεγχος που συντελείται μέσα στο πλαίσιο της Διοίκησης. Με βάση το οργανικό κριτήριο ο δημοσιονομικός έλεγχος δεν είναι διοικητικός αυτοέλεγχος. Δεν πρόκειται για έλεγχο της Διοίκησης στον εαυτό της, αλλά για έλεγχο της Διοίκησης από τη δικαστική εξουσία. Η εξέλιξη που οδήγησε στη μετάβαση του ΕΣ στον δικαστικό χώρο, είχε ως αναγκαία συνέπεια και την εξέλιξη του ελέγχου, ο οποίος είναι πλέον εξωτερικός. Από τις τρείς κρατικές εξουσίες μία, η δικαστική ελέγχει μια άλλη, την διοικητική. Η εξέλιξη αυτή του δημοσιονομικού προληπτικού ελέγχου δαπανών ενίσχυσε σημαντικά την αποτελεσματικότητα και το κύρος του. Ο ελεγκτής ανήκει στη δικαστική εξουσία και δεν εξαρτάται ούτε συνδέεται σε καμία περίπτωση με τον ελεγχόμενο. Η ανάθεση του ελέγχου αυτού στη δικαστική εξουσία αποτελεί τη καλλίτερη εγγύηση που μπορούσε εν προκειμένω να εξασφαλίσει ο συντακτικός νομοθέτης.   

β. Έλεγχος της Διοίκησης


 

35. Ο προληπτικός έλεγχος ασκείται στη Διοίκηση, με τον έλεγχο αυτό ελέγχεται αυτή η ίδια η διοίκηση. Αποτελεί επομένως ο προληπτικός έλεγχος δαπανών ένα τμήμα του γενικότερου ελέγχου, που ασκείται στη διοίκηση και οργανώνεται συνταγματικά. Ο έλεγχος της Διοίκησης, ως γενικότερο φαινόμενο του νομικού χώρου προχώρησε αργά και με δυσκολίες. Ιστορικά καθυστέρησε και προχώρησε  παράλληλα προς τη δημοκρατικοποίηση του κράτους[19]. Ακόμη και ο έλεγχος μέσω του Συμβουλίου της Επικρατείας  και των διοικητικών Δικαστηρίων αναπτύχθηκε σχετικά πρόσφατα. Τα διοικητικά Δικαστήρια, όπως υπάρχουν σήμερα είναι σχετικά πρόσφατο δημιούργημα. Η Διοίκηση γενικά δεν είναι ευεπίφορη σε ελέγχους, δεν ανέχεται εύκολα τον έλεγχο. Σε κάθε περίπτωση ο έλεγχος – και ιδιαίτερα ο οικονομικός - δεν είναι ευχάριστο έργο και όχι – τουλάχιστον πάντοτε – καλοδεχούμενο. Γενικά ο έλεγχος της διοίκησης, επομένως  και ο προληπτικός έλεγχος δαπανών, βαίνει παράλληλα προς την εξέλιξη του δημοκρατικού κράτους. Το κράτος ανέχεται τον έλεγχο δημοκρατικοποιούμενο.

 

3. Ως προς τη νομική διαμόρφωση


α. Κύριος (δημοσιονομικός) και παρεμπίπτων (διοικητικός) προληπτικός έλεγχος δαπανών


36. Ο ΠΕΔ είναι έλεγχος κύριος και παρεμπίπτων. Τα δύο αυτά ήδη ελέγχου διαφέρουν και ως προς τον λόγο που τα προκαλεί, αλλά και ως προς το αποτέλεσμα. Ο κύριος έλεγχος είναι ο κατά κυριολεξία δημοσιονομικός έλεγχος, δηλαδή ο έλεγχος που ασκείται στις αμιγείς δημοσιονομικές πράξεις. Ο κύριος δημοσιονομικός προληπτικός έλεγχος κατευθύνεται στην εξασφάλιση της δημοσιονομικής νομιμότητας και αποτελεί το βασικό έργο του ΕΣ.  Εφόσον αποβεί θετικός ο κύριος δημοσιονομικός έλεγχος η πράξη αποκτά δημοσιονομική εκτελεστότητα. Είναι έλεγχος δημιουργικός. Ο κύριος αυτός προληπτικός έλεγχος είναι το βασικό έργο του ΕΣ. Ο κύριος δημοσιονομικός έλεγχος συνδέεται με την δημοσιονομική εκτελεστότητα των χρηματικών ενταλμάτων. Το υποκείμενο σε προληπτικό έλεγχο χρηματικό ένταλμα δεν είναι εκτελεστό, αν δεν περατωθεί ο έλεγχος.  Για τον κύριο αυτό έλεγχο δεν προβάλλονται βασικές αντιρρήσεις. Δεν πρόκειται για παρεμπίπτοντα διοικητικό έλεγχο, αλλά για κύριο δημοσιονομικό έλεγχο. Πρόκειται για έλεγχο της δημοσιονομικής υπόστασης, της δημοσιονομικής διάστασης της διοικητικής πράξης, η οποία κατά τα λοιπά παραμένει ως έχει. Αφορά τη δημοσιονομική ικανότητα της πράξης, τη δημοσιονομική της εκτελεστότητα, που αποκτάται με την ολοκλήρωση του προληπτικού ελέγχου. Η πράξη και να είναι διοικητικά εκτελεστή, δεν είναι δημοσιονομικά εκτελεστή, δηλαδή δεν υποχρεώνει σε εκταμίευση.

37. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών δεν είναι και δεν μπορεί να είναι μόνο κύριος δημοσιονομικός έλεγχος. Παράλληλα αναγκαία είναι και παρεμπίπτων. Παρεμπιπτόντως, δηλαδή με αφορμή τον έλεγχο της δαπάνης, ελέγχονται αναγκαία και άλλες διοικητικές πράξεις, των οποίων ο έλεγχος είναι αναγκαίος προκειμένου να ελεγχθεί η τελική νομιμότητα των δαπανών. Ο παρεμπίπτων έλεγχος αφορά όχι τη δημοσιονομική, αλλά τη διοικητική νομιμότητα, είναι όμως απαραίτητος για τη δημοσιονομική νομιμότητα, στο μέτρο που συνδέεται άμεσα με αυτή. Ο παρεμπίπτων προληπτικός έλεγχος είναι εκ της φύσεώς του  περιορισμένος, όχι μόνο ως προς τις πράξεις που αφορά, αλλά και ως προς τα αποτελέσματά του. Ο παρεμπίπτων αφορά περιορισμένο αριθμό πράξεων, των οποίων ο έλεγχος είναι απαραίτητος για τον τελικό έλεγχο της δημοσιονομικής νομιμότητας. Ο παρεμπίπτων προληπτικός έλεγχος είναι έλεγχος διοικητικής νομιμότητας, όμως τα αποτελέσματά του περιορίζονται αυστηρά στην εξυπηρέτηση των αναγκών του δημοσιονομικού ελέγχου. Αν επομένως μια διοικητική πράξη κριθεί παράνομη, αυτό δεν έχει ως αποτέλεσμα την ακύρωσή της. Ούτε ασφαλώς επιλύεται κάποια άλλη διοικητική διαφορά. Η κρίση από το ΕΣ δοικητικής πράξης ως νόμιμης ή μη νόμιμης έχει νομική αξία και παράγει έννομα αποτελέσματα μόνον αναφορικά προς τον κύριο δημοσιονομικό σκοπό, τη δαπάνη. Εάν μια πράξη κριθεί μη νόμιμη δεν επηρεάζεται η υπόστασή της. Ο παρεμπίπτων έλεγχος δεν είναι κατά κυριολεξία δημοσιονομικός, αλλά διοικητικός έλεγχος με δημοσιονομικά αποτελέσματα.  Με τον παρεμπίπτοντα έλεγχο δεν εξετάζεται ευθέως η νομιμότητα της δαπάνης, αλλά η νομιμότητα της διοικητικής πράξης που προκαλεί τη δαπάνη ή που συνδέεται με αυτή. Τα αποτελέσματα του ελέγχου περιορίζονται στη συγκεκριμένη υπόθεση (in concreto).

38. Κατ΄ αποτέλεσμα πάντως, τόσον ο κύριος, όσο και ο παρεμπίπτων ΠΕΔ, αποβλέπει στη δημοσιονομική εκτελεστότητα. Από την έκβαση του δημοσιονομικού ελέγχου εξαρτάται η διενέργεια της δαπάνης. Πριν από το πέρας του δημοσιονομικού ελέγχου η δημοσιονομική πράξη δεν έχει δημοσιονομική εκτελεστότητα, δεν επιφέρει το δημοσιονομικό της αποτέλεσμα και η δαπάνη δεν μπορεί να διενεργηθεί. Ο δημοσιονομικός έλεγχος έχει δημιουργικό χαρακτήρα, με την έννοια ότι μόνο δι΄  αυτού αποκτά η πράξη δημοσιονομική εκτελεστότητα.

 

β. Δημόσιος και υποχρεωτικός έλεγχος.


39. Ο ΠΕΔ έχει δημόσιο και υποχρεωτικό χαρακτήρα και είναι έλεγχος κυρίως και πρωτίστως των κρατικών δαπανών. Ο ΠΕΔ αφορά γενικά τις δημόσιες δαπάνες, καταρχήν όμως τις κρατικές.

40. Ο ΠΕΔ έχει χαρακτήρα υποχρεωτικό. Δεν είναι στην ευχέρεια του νομοθέτη να τον καταργήσει, τουλάχιστον σε ότι αφορά στις κρατικές δαπάνες.[20] Κατά το γράμμα της διάταξης του άρθρου 98 παρ. 1 περ. α΄, στον ΠΕΔ υπάγονται, εκτός από τις κρατικές δαπάνες, και οι δαπάνες των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Με το άρθρο 23 παρ. 1 του ν. 3203/2003 (Α΄ 284) θεσπίστηκε η υποχρεωτικότητα της υπαγωγής των ΟΤΑ άνω των 5.000 κατοίκων στον  προληπτικό έλεγχο δαπανών. Με το άρθρο 11 του ν. 3250/2004 (Α΄ 124) ανεστάλη η ισχύς της διάταξης αυτής για 1-1-2005. Με το άρθρο 18 παρ. 9 του ν. 3220/2005 ανεστάλη η ισχύς της διάταξης για 1-7-2005.

41. Σε ότι αφορά στα νομικά πρόσωπα, η υπαγωγή στον ΠΕΔ είναι δυνητική. Δεν υπάγονται όλα τα νομικά πρόσωπα. Η απόφαση εναπόκειται στον κοινό νομοθέτη για καθένα από αυτά ξεχωριστά ή για κατηγορίες νομικών προσώπων, εφόσον το επιθυμεί. Υπάγονται όμως ήδη μετά την αναθεώρηση του έτους 2001 και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, εφόσον διαχειρίζονται δημόσιο χρήμα.[21]  Η αναθεώρηση πάντως έκανε πιο εύκολη την υπαγωγή. Ενώ το προηγούμενο Σύνταγμα απαιτούσε ειδικό νόμο τώρα απαιτεί ειδική διάταξη, που μπορεί να τεθεί σε οποιοδήποτε νόμο. Αυτό σημαίνει ότι και με ειδική διάταξη νόμου μπορεί επίσης να εξαιρεθεί ένα νομικό πρόσωπο (δημοσίου ή ιδιωτικού πλέον δικαίου) από τον ΠΕΔ.

γ. Έλεγχος κανονικότητας και νομιμότητας


42. Ο δημοσιονομικός έλεγχος αφορά τη νομιμότητα, είναι έλεγχος νομιμότητας. Δεν είναι εξ ορισμού διαχειριστικός έλεγχος σκοπιμότητας ούτε και έλεγχος υλοποίησης του ουσιαστικού μέρους της δαπάνης, πχ δεν ελέγχεται, αν πράγματι έχει περατωθεί το δημόσιο έργο[22]. Είναι νομικός και όχι ουσιαστικός έλεγχος. Δεν εξετάζεται η «ορθότητα» της οικονομικής απόφασης, αλλά η τήρηση του νόμου, η τήρηση των διαδικασιών. Από την άποψη αυτή ο προληπτικός έλεγχος είναι σε ένα μεγάλο βαθμό τυπικός έλεγχος. Όμως ο τυπικός αυτός έλεγχος αναγκαία επεκτείνεται στον έλεγχο της νομιμότητας όλων των πράξεων, που εμπλέκονται στη διαδικασία ελέγχου.

43. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών δεν μπορεί να είναι απλά διαπιστωτικός έλεγχος της ύπαρξης εγγράφων (κανονικότητα), αλλά αναγκαία είναι και έλεγχος της νομιμότητας των εγγράφων και των διοικητικών πράξεων. Ο έλεγχος νομιμότητας ως νομικός έλεγχος, συμβάλλει σημαντικά στη διάπλαση του προληπτικού ελέγχου σε δικαστικό έλεγχο. Επιταγή του Συντάγματος είναι ο έλεγχος νομιμότητας και συγκεκριμένα της δημοσιονομικής νομιμότητας. Το ΕΣ οφείλει να εμποδίσει την εκταμίευση αν δεν υπάρχει νομιμότητα.

 

Γ΄. Νομική φύση του Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών


44. Τίθεται το ερώτημα αν ο προληπτικός έλεγχος δαπανών αποτελεί δικαστική ή διοικητική αρμοδιότητα του ΕΣ. Το ζήτημα έχει βασικά θεωρητική και όχι ιδιαίτερη πρακτική σημασία. Για το θέμα έχουν αναπτυχθεί δύο απόψεις: α) η θεωρία της διοικητικής φύσης του ΠΕΔ και β) η θεωρία της δικαστικής φύσης του ΠΕΔ. Σχετικά με το ζήτημα αυτό είναι αναγκαία η επόμενη διάκριση. (α)De constitutione ferenda: Τι είδους έλεγχος είναι επιθυμητός και γιατί; Διοικητικός ή δικαστικός έλεγχος; Τι επιδιώκεται με τον ΠΕΔ και ποιο είδος ελέγχου εξυπηρεταί καλλίτερα τον επιδιωκόμενο σκοπό; (β) De constitutione lata: Από την άποψη του ισχύοντος δικαίου η απάντηση στο ερώτημα που τέθηκε βασίζεται κυρίως στο άρθρο 98 παράγραφος 1 εδ. α΄ του Συντάγματος. 

 

1. Η θεωρία της διοικητικής φύσης του Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών.


45. Κατά τη παραδοσιακή άποψη ο προληπτικός έλεγχος δαπανών αποτελεί διοικητική αρμοδιότητα και ανήκει επομένως στις διοικητικές αρμοδιότητες του ΕΣ. Η θεωρία της διοικητικής φύσης γινόταν ευρύτερα δεκτή κατά το παρελθόν. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών κατατασσόταν  παραδοσιακά στις λεγόμενες διοικητικές αρμοδιότητες του ΕΣ.

46. Η θεωρία της διοικητικής φύσης του ΠΕΔ  συνδέεται στενά με την αντίληψη για τη διοικητική φύση του ΕΣ.  Πράγματι στις αρχές της δημιουργίας του το ΕΣ είχε περισσότερο τη μορφή διοικητικού οργάνου παρά δικαστηρίου κατά συνέπεια και ο ΠΕΔ είχε περισσότερο τη μορφή του εσωτερικού διοικητικού αυτοελέγχου παρά του εξωτερικού δικαστικού ελέγχου της διοίκησης. όμως το βασικό ερώτημα που γεννάται δεν είναι τι ήταν χθές αλλά τι είναι - και τι πρέπει να είναι - σήμερα ο προληπτικός έλεγχος δαπανών. Παρέμεινε ο ΠΕΔ διοικητικός αυτοέλεγχος όπως την εποχή της δημιουργίας του ή στο σύγχρονο κράτος δικαίου εξελίχθηκε σε δικαστικό έλεγχο της Διοίκησης;

2. Η θεωρία της δικαστικής φύσης του Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών.


47.Αντίθετα προς τη θεωρία της διοικητικής φύσης η θεωρία της δικαστικής φύσης υποστηρίζει, ότι ο προληπτικός έλεγχος δαπανών αποτελεί δικαστική αρμοδιότητα. Πρέπει καταρχήν να σημειωθεί, ότι η θεωρία της δικαστικής φύσης του ΠΕΔ κατευθύνεται κυρίως στην εξήγηση της φύσης και του ρόλου του στο σύγχρονο κράτος δικαίου και στη σύγχρονη έννομη τάξη. Ανεξάρτητα δηλαδή από την μορφή της αρχικής του εμφάνισης ως διοικητικού αυτοελέγχου ο ΠΕΔ εξελίχθηκε και αποτελεί σήμερα δικαστικό έλεγχο. Υπό την έννοια αυτή η θεωρία της δικαστικής φύσης δεν έρχεται αναγκαία σε αντίθεση  με τη θεωρία της διοικητικής φύσης όσον αφορά την εποχή της δημιουργίας του ΠΕΔ παρά μόνον όσον αφορά τη σύγχρονη μορφή του. Απαραίτητη είναι περαιτέρω η εξέταση της θέσης που υποστηρίζει τη (σύγχρονη) δικαστική φύση του ΠΕΔ υπό το πρίσμα των δύο κριτηρίων, του τυπικού / οργανικού και του ουσιαστικού / λειτουργικού. Όμως πριν από την εξέταση αυτή απαραίτητη είναι η τοποθέτηση του ευρύτερου πλαισίου μέσα στο οποίο πρέπει να απαντηθούν, δηλαδή του πλαισίου το οποίο θέτει η εξέλιξη του δημοσιονομικού φαινομένου.

48. Η γενικότερη εξέλιξη του δημοκρατικού κοινωνικού κράτος δικαίου δεν άφησε ανεπηρέαστο τον δημοσιονομικό χώρο. Η εξέλιξη του κράτους δικαίου βαίνει παράλληλα προς την πορεία, που ακολούθησε το δημοσιονομικό φαινόμενο από την περιοχή της Διοίκησης προς την περιοχή της Δικαιοσύνης. Η εξέλιξη του κοινωνικού κράτους δικαίου βαίνει παράλληλα προς τη «δικαστικοποίηση» του δημοσιονομικού φαινομένου την αποκοπή του διοικητικού ομφάλιου λώρου την ανεξαρτητοποίηση από τη διοίκηση και τη στροφή και κατεύθυνσή του προς τη Δικαιοσύνη. Στο πλαίσιο αυτό ιδιαίτερη θέση κατέχει ο γενικότερος δημοσιονομικός έλεγχος, στον οποίο ανήκει και ο ΠΕΔ. Στο σύγχρονο κοινωνικό κράτος δικαίου (άρθρ.25 παρ. 1 Σ) αναδεικνύεται η δικαστική φύση του ΕΣ  και παράλληλα η δικαστική φύση ορισμένων αρμοδιοτήτων του.  Στο σύγχρονο κράτος δικαίου το δημοσιονομικό φαινόμενο δικαστικοποιείται ώστε να εξασφαλίζεται καλλίτερα η ουσία και η αποτελεσματικότητα του δημοσιονομικού ελέγχου. Η δικαστικοποίηση αυτή έχει ως αποτέλεσμα την αναγωγή του ΕΣ σε ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο. Στο ΕΣ δεν προέχει πλέον –όπως ίσως κατά το παρελθόν- ο διοικητικός χαρακτήρας αλλ΄ ο δικαστικός.  Ο έλεγχος ασκείται πλέον από ανεξάρτητους δικαστικούς λειτουργούς και προσλαμβάνει κατά συνέπεια δικαστικό χαρακτήρα, γίνεται δικαστικός έλεγχος. Δεν αποτελεί πλέον διοικητικό αυτοέλεγχο δεν έχει «εσωτερικό χαρακτήρα», δεν εξαντλείται στο πλαίσιο μιας και της αυτής κρατικής λειτουργίας, της Διοίκησης αλλ΄ αποκτά «εξωτερικό» χαρακτήρα, δεν είναι «αυτοέλεγχος» αλλά έλεγχος, που ασκείται από όργανα μιας εξουσίας της Δικαστικής σε μιαν άλλη κρατική εξουσία, τη Διοίκηση. Με τον τρόπο αυτό ενισχύεται η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών και η λειτουργία του «δόγματος»  «il faut que le pouvoire arête le pouvoire. Η δικαστική φύση του ΕΣ και του ελέγχου του αποτελεί πλέον βασική συνταγματική εγγύηση του δημοσιονομικού χώρου. Η σύνδεση της εξέλιξης του κράτος δικαίου με εκείνη του δημοσιονομικού φαινομένου συνεπάγεται τη μετεξέλιξη του ΕΣ σε ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο και την μετεξέλιξη του ΠΕΔ σε δικαστικό έλεγχο.  

 

α. Κατά το οργανικό κριτήριο


49. Η απάντηση στο ερώτημα της δικαστικής φύσης του ΠΕΔ πρέπει καταρχήν να επιδιωχθεί βάσει του οργανικού κριτηρίου. Ο ΠΕΔ είναι διοικητικός αυτοέλεγχος εφόσον ασκείται στη Διοίκηση από διοικητικό όργανο ενώ αντίθετα είναι δικαστικός, εφόσον ασκείται από δικαστικό όργανο. Στο σημείο ακριβώς αυτό η δικαστική φύση του ΠΕΔ συνδέεται με  τη δικαστική φύση του ΕΣ. Με άλλες λέξεις το ερώτημα της δικαστικής φύσης του ΠΕΔ εξαρτάται - ανεξάρτητα από τη μορφή με την οποία πρωτοεμφανίστηκε - από την απάντηση στο ερώτημα της εξέλιξης, της ¨δικαστικοποίησης» του ΕΣ. Στο ερώτημα αυτό παρέχει απάντηση η εξέλιξη του δημοσιονομικού φαινομένου, όπως αναλύθηκε στη προηγούμενη παράγραφο. Κατά το ισχύον Σύνταγμα το ΕΣ είναι  ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο.

50. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών ασκείται στη διοίκηση από δικαστήριο. Έστω και αν πρόκειται για διοικητική αρμοδιότητα, έστω και αν κάποιο τμήμα του ελέγχου δεν γίνεται από ισόβιους δικαστές, αλλά από διοικητικούς υπαλλήλους, το ΕΣ συνολικά θεωρούμενο και κυρίως μετά τις τελευταίες αναθεωρήσεις αποτελεί αναμφισβήτητα δικαστήριο[23]. Έστω δηλαδή και αν το πρώτο στάδιο του ΠΕΔ διενεργείται από υπαλλήλους του ΕΣ και όχι από δικαστικούς λειτουργούς, η φύση του ελέγχου αναγκαία πρέπει να κριθεί συνολικά. Ο Επιτροπικός Έλεγχος μπορεί να ασκείται από υπαλλήλους,  αλλά ασκείται υπό τον έλεγχο δικαστικού οργάνου, του Τμήματος του ΕΣ και οι υπάλληλοι αυτοί είναι δικαστικοί. Η Υπηρεσία Επιτρόπου επιθεωρείται κάθε χρόνο από Σύμβουλο του ΕΣ, δηλαδή από δικαστικό λειτουργό με βαθμό Αρεοπαγίτη (κατ΄ αντιστοιχία των βαθμών της πολιτικής Δικαιοσύνης).  Επίσης, κατά την άσκηση του ΠΕΔ εφαρμόζεται η νομολογία του αρμόδιου Τμήματος του ΕΣ. Η συμφωνία αυτή Επιτροπικού Ελέγχου και νομολογίας ανήκει στο περιεχόμενο της διενεργούμενης επιθεώρησης από τον Σύμβουλο του ΕΣ στους οικείους Επιτρόπους. Κατά συνέπεια και κατά το οργανικό κριτήριο ο ΠΕΔ ασκείται από τη Δικαστική στην Εκτελεστική εξουσία είναι επομένως έλεγχος δικαστικός.   

β. Κατά το λειτουργικό (ουσιαστικό) κριτήριο


51. Το πεδίο του ουσιαστικού κριτηρίου δεν είναι τόσο σαφές όσο εκείνο του οργανικού.  Δεν είναι δηλαδή απόλυτα σαφής η απάντηση αναφορικά με το τι είναι «κατ΄ουσία» δικαστική αρμοδιότητα. Επικρατέστερο πάντως στοιχείο για την κρίση συγκεκριμένης αρμοδιότητας ως «δικαστικής»  είναι η «επίλυση διαφοράς». Συγκεκριμένη αρμοδιότητα είναι «δικαστική» εφόσον εμπεριέχει, συνιστά «επίλυση διαφοράς», εφόσον δι΄ αυτής επιλύεται συγκεκριμένη διαφορά. Άρα η ύπαρξη διαφοράς και η επίλυσή της αποτελούν βασικά στοιχεία της «δικαστικής αρμοδιότητας»[24].  Εφόσον πρόκειται για ενιαία διαδικασία που εκτυλίσσεται σε περισσότερα στάδια η ύπαρξη διαφοράς δεν απαιτείται να υπάρχει σε κάθε στάδιο, αλλ΄ αρκεί η συνδρομή της σε ένα από τα περισσότερα στάδια.

52. ΄Οσον αφορά την διαδικασία του ΠΕΔ πρέπει καταρχήν να σημειωθεί ότι πρόκειται για μια ενιαία ελεγκτική διαδικασία, που εξελίσσεται σε περισσότερα στάδια τα οποία αποτελούν αδιάσπαστη ενότητα. Αυτό ακριβώς σημαίνει, ότι το αναζητούμενο στοιχείο, η ύπαρξη διαφοράς, αρκεί να υπάρχει σε ένα από τα περισσότερα στάδια της όλης ενιαίας διαδικασίας και δεν απαιτείται συντρέχει σε κάθε διαδικαστικό στάδιο. Πράγματι όσον αφορά τον ΠΕΔ η ύπαρξη διαφοράς υπάρχει στο δεύτερο στάδιο και εν δυνάμει στο πρώτο στάδιο. Στην ενιαία ελεγκτική διαδικασία του ΠΕΔ η ύπαρξη διαφοράς ανιχνεύεται στο πρώτο και αναδεικνύεται στο δεύτερο στάδιο. Κατά συνέπεια η επίλυση διαφοράς αποτελεί εγγενές στοιχείο του ΠΕΔ. Η ύπαρξη του στοιχείου αυτού και στην εξεταζόμενη περίπτωση συνηγορεί υπέρ της άποψης, ότι ο ΠΕΔ είναι και κατά το ουσιαστικό κριτήριο δικαστικός έλεγχος.

 

3. Από τον διοικητικό στον δικαστικό προληπτικό έλεγχο δαπανών


53. Όπως προκύπτει από την εφαρμογή και των δύο κριτηρίων οργανικού και λειτουργικού, ο ΠΕΔ αποτελεί σήμερα δικαστικό και όχι διοικητικό έλεγχο. Δεν είναι ασφαλώς απαραίτητη η άρνηση της διοικητικής φύσης του προληπτικού ελέγχου στο παρελθόν. Το ζήτημα όμως που βασικά ενδιαφέρει είναι αν σήμερα είναι (de constitutione lata) - και αν σήμερα πρέπει να είναι (de constitutione ferenda) - ο προληπτικός έλεγχος (διοικητική ή) δικαστική αρμοδιότητα. Το ερώτημα δηλαδή είναι, αν υπήρξε  μετάλλαξη του προληπτικού ελέγχου από τη διοικητική στη δικαστική περιοχή. Και όπως ήδη αναλύθηκε  αυτό ακριβώς έχει συμβεί. Ο έλεγχος μπορεί να είχε προηγουμένως διοικητική μορφή, απέκτησε όμως στο σύγχρονο κοινωνικό κράτος δικαίου δικαστική φύση. Η μεταβολή της φύσης, η μετάλλαξη του προληπτικού ελέγχου συνδέεται με την διαμόρφωση του ΕΣ ως ανώτατου δημοσιονομικού δικαστηρίου. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών δεν πρέπει πλέον να θεωρείται ως διοικητική αρμοδιότητα του (διφυούς) ΕΣ, ούτε ως διοικητική αρμοδιότητα του δικαστηρίου, που ονομάζεται Ελεγκτικό Συνέδριο, αλλά ως δικαστική αρμοδιότητα του ανώτατου δημοσιονομικού δικαστηρίου.

54. Η μετάβαση του δημοσιονομικού φαινόμενου από τη Διοίκηση στη Δικαιοσύνη,  δεν αναφέρεται μόνο στη νομική φύση του ΕΣ αλλά και στις αρμοδιότητές του. Ζητήματα όπως ο ΠΕΔ, που είναι έλεγχος νομιμότητας, και κατά παράδοση ανήκε στις διοικητικές αρμοδιότητες, θα πρέπει  σήμερα να αντιμετωπίζεται ως δικαστική αρμοδιότητα. Η εξέλιξη αυτή οδηγεί πλέον σήμερα από τον διοικητικό στον δικαστικό έλεγχο δαπανών.

 

ΙΙ. Υποκείμενα, Αντικείμενο και στάδια του προληπτικού ελέγχου δαπανών


Α΄. Οι ελεγχόμενοι φορείς


1.     Το Κράτος


55. Κατά τη συνταγματική ρύθμιση του άρθρ. 98 παρ.1 εδ. α΄ στον προληπτικό έλεγχο δαπανών υπόκειται το Κράτος. Ο προληπτικός έλεγχος είναι έλεγχος δαπανών του Κράτους. Η υπαγωγή των κρατικών δαπανών στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου προβλέφθηκε συνταγματικά το πρώτο με το Σύνταγμα του 1975 και δεν επηρεάστηκε από την αναθεώρηση του 2001.

2.     Νομικά πρόσωπα


56.  Στους ελεγχόμενους φορείς μέσω του προληπτικού ελέγχου δαπανών του άρθρ. 98 παρ.1 εδ. α ανήκουν επίσης τα υπαγόμενα σε αυτόν νομικά πρόσωπα δημοσίου ή και ιδιωτικού δικαίου. Η σύγκριση της πριν και μετά την αναθεώρηση του 2001 διάταξης του άρθρ. 98 παρ. 1 εδ α΄ Σ  δύο διατάξεων αναδεικνύει δύο βασικές διαφορές διαφορές. Η πρώτη αναφέρεται στα νομικά πρόσωπα που υπάγονται στον έλεγχο και η δεύτερη στο μέσο αυτής της υπαγωγής.

 

α. Δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου


57. Με την αναθεώρηση του 2001, υπάγονται στον ΠΕΔ  νομικά πρόσωπα, ανεξάρτητα από την ειδικότερη νομική οργανωτική τους μορφή ως δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, καθόσον η διατύπωση «νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου» αντικαταστάθηκε από τη διατύπωση «νομικά πρόσωπα». Συνεπώς, μετά την αναθεώρηση του 2001, στον προληπτικό έλεγχο δαπανών δύνανται να υπαχθούν και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου. Η ρύθμιση αυτή που εισήχθη με την αναθεώρηση του 2001 διευρύνει το πεδίο του προληπτικού ελέγχου δαπανών ο οποίος δεν συνδέεται πλέον από την τυπική νομική μορφή του νομικού προσώπου ως δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου και επιβεβαιώνει την υπέρβαση της σχετικής διάκρισης. Η παράκαμψη του προληπτικού ελέγχου δαπανών δεν διευκολύνεται πλέον με την αλλαγή της νομικής μορφής.

 

 β. Ειδική διάταξη νόμου


 58. Η υπαγωγή στον έλεγχο σύμφωνα με την προ της αναθεώρησης διάταξη γινόταν με «ειδικούς για κάθε περίπτωση νόμους». Μετά την αναθεώρηση, αρκεί «ειδική διάταξη νόμου». Συνεπώς, μετά την αναθεώρηση του 2001, αφενός αυξάνει ποσοτικά ο αριθμός των δυνάμενων να υπαχθούν στον προληπτικό έλεγχο δαπανών νομικών προσώπων, με την προσθήκη της δυνατότητας υπαγωγής των νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, αφετέρου καθίσταται ευκολότερη η υπαγωγή, αφού πλέον δεν απαιτείται ειδικός νόμος για αυτήν, αλλά αρκεί ειδική διάταξη οποιουδήποτε νόμου.

 


Β΄. Η δημόσια δαπάνη


1. Η έννοια της δημόσιας δαπάνης


 

59. Αντικείμενο του προληπτικού ελέγχου δαπανών είναι η δημόσια δαπάνη. Δ η μ ό σ ι α  δ α π ά ν η  είναι η χρησιμοποίηση πίστωσης για την εκπλήρωση των λειτουργικών δραστηριοτήτων ή των σκοπών του δημοσίου[25]. Με τον όρο «δημόσια δαπάνη» αποδίδεται οποιαδήποτε εκταμίευση δημοσίου χρήματος και για οποιαδήποτε λόγο. Δημόσια δαπάνη είναι π.χ. η πληρωμή του μισθού του δημοσίου υπαλλήλου, ή του συμβασιούχου, η βουλευτική αποζημίωση, η χορηγία του Προέδρου της Δημοκρατίας, γενικότερα κάθε αμοιβή φυσικού προσώπου, είτε ενταγμένου στη διοικητική, είτε σε άλλη λειτουργία, οποιαδήποτε πληρωμή για δημόσιο έργο, δημόσια προμήθεια ή υπηρεσία κ.λπ.

2. Ουδεμία δαπάνη χωρίς νόμο και εγγραφή στον προϋπολογισμό


 

60. Κατά το άρθρ. 79 παρ. 1 η Βουλή κατά την τακτική ετήσια σύνοδό της ψηφίζει τον προϋπολογισμό των εσόδων και εξόδων του κράτους για το επόμενο έτος (άρθρ. 79 παρ.1 Σ ).  Όλα τα έσοδα και έξοδα του κράτους πρέπει να αναγράφονται στον ετήσιο προϋπολογισμό και τον απολογισμό (άρθρ. 79 παρ.2 Σ ). Κατά το άρθρο 80 παράγραφος 1 του Συντάγματος, «μισθός, σύνταξη, χορηγία ή αμοιβή ούτε εγγράφεται στον προϋπολογισμό του Κράτους ούτε παρέχεται χωρίς οργανικό ή άλλο ειδικό νόμο». Αλλά όπως επίσης ορίζει ο Κώδικας Δημόσιου Λογιστικού (στο εξής: ΚΔΛ),[26] οποιαδήποτε δαπάνη για να είναι νόμιμη, πρέπει να υπάρχει διάταξη νόμου και η σχετική πίστωση να είναι εγγεγραμμένη στον προϋπολογισμό[27].

61. Ο συντακτικός νομοθέτης θεσπίζει τη βασική δημοσιονομική αρχή κατά την οποία: η πραγματοποίηση οποιασδήποτε δημόσιας δαπάνης προϋποθέτει ειδική διάταξη νόμου και εγγραφή στον κρατικό προϋπολογισμό. Η βασική αυτή δημοσιονομική αρχή αναλύεται σε δύο μερικότερες αρχές, την αρχή «ουδεμία δαπάνη άνευ νόμου» και την αρχή «ουδεμία δαπάνη άνευ εγγραφής στον προϋπολογισμό». Ο συντακτικός  -κατά συνέπεια και ο κοινός- νομοθέτης θέτει δύο βασικές προϋποθέσεις νομιμότητας των δημοσίων δαπανών, τη νομοθετική πρόβλεψη και την εγγραφή στον προϋπολογισμό. Οι προϋποθέσεις αυτές πρέπει να συντρέχουν σωρευτικά. Αυτή η αντιστοιχία νόμου και προϋπολογισμού, νομοθετικής πρόβλεψης και εγγραφής της δαπάνης, αποτελεί συνταγματική επιταγή.  Πρόκειται για μια ειδικότερη μορφή σύμπραξης γενικού και ειδικού, γενικής πρόβλεψης και εξειδίκευσης. Ο νόμος προβλέπει και επιτρέπει το είδος της δαπάνης. Ο προϋπολογισμός εξειδικεύει την κατ’ είδος νομοθετικά προβλεπόμενη δαπάνη.

α) Ουδεμία δαπάνη άνευ νόμου.


62. Ο συντακτικός νομοθέτης θεσπίζει τη γενική συνταγματική αρχή κατά την οποία «ο υ δ ε μ ί α  δ α π ά ν η  ά ν ε υ  ν ό μ ο υ». Με την αρχή αυτή η εξουσία πραγματοποίησης των δαπανών ανατίθεται βασικά στο Κοινοβούλιο. Είναι η Βουλή και όχι η Διοίκηση εκείνη την οποία ο συντακτικός νομοθέτης καθιστά αρμόδια να αποφασίζει τις δημόσιες δαπάνες.   Πρόκειται για την ίδια τη γενική δημοσιονομική αρμοδιότητα του Κοινοβουλίου, που οδήγησε στη δημιουργία του κοινοβουλευτικού συστήματος.

63. Η αρχή «ουδεμία δαπάνη άνευ νόμου» σημαίνει ότι για κάθε δαπάνη απαιτείται προηγούμενη νομοθετική πρόβλεψη. Προηγείται πάντοτε η ν ο μ ο θ ε τ ι κ ή   π ρ ό β λ ε ψ η της δαπάνης. Ο όρος «νόμος» πρέπει να νοείται με την τυπική σημασία του, νόμος εν προκειμένω σημαίνει απόφαση της Βουλής, καθόσο στην αντίθετη περίπτωση υπάρχει κίνδυνος καταστρατήγησης.

64. Πρόκειται για την α ρ χ ή  της ν ο μ ι μ ό τα η τ α ς των δ α π α ν ώ ν, η οποία συνδέεται και αποτελεί ειδικότερη μορφή της αρχής της νομιμότητας της Διοίκησης. Η Διοίκηση μπορεί να προβαίνει μόνο σε εκείνες τις δαπάνες οι οποίες προβλέπονται από τον νόμο.

β) Ουδεμία δαπάνη χωρίς εγγραφή στον προϋπολογισμό


65. Όλες οι δαπάνες προβλέπονται στον κρατικό προϋπολογισμό.

 

66. Πίστωση είναι το ποσό που αναγράφεται στον προϋπολογισμό για την πληρωμή συγκεκριμένης δαπάνης και προσδιορίζεται από τον οικείο κωδικό αριθμό και την κατονομασία του, μέσα στα όρια του οποίου δύναται ο διατάκτης να αναλαμβάνει υποχρεώσεις[28].

 


3. Η υλοποίησης της δαπάνης


67. Διατάκτης είναι ο υπουργός, ο γενικός γραμματέας περιφέρειας σήμερα περιφερειάρχης, ο περιφερειακός διευθυντής ή άλλο εξουσιοδοτημένο αρμόδιο όργανο, το οποίο αναλαμβάνει υποχρεώσεις σε βάρος πιστώσεων του προϋπολογισμού του φορέα του και προσδιορίζει τις απαιτήσεις κατά του δημοσίου[29].

α. Ανάληψη υποχρέωσης


68. Ανάληψη υποχρέωσης είναι η διοικητική πράξη με την οποία γεννάται ή βεβαιώνεται έναντι τρίτων η υποχρέωση του δημοσίου [30]. Η ανάληψη υποχρέωσης είναι η “λυδία λίθος” της δημόσια δαπάνης, η βάση πάνω στην οποία στηρίζεται η δημόσια δαπάνη. Βασιζόμενος στον νόμο ο διατάκτης[31], που είναι συνήθως ο αρμόδιος υπουργός, εκδίδει τη διοικητική πράξη (ανάληψη υποχρέωσης), με την οποία γεννάται ή βεβαιώνεται έναντι τρίτων η υποχρέωση του δημοσίου[32]. 

69. Με την έκδοση της ανάληψης υποχρέωσης, δεν είναι κατά το συνήθως συμβαίνον δυνατή η άμεση εκταμίευση, δηλαδή η άμεση διενέργεια της δημόσιας δαπάνης. Κατά κανόνα η έκδοση της ανάληψης υποχρέωσης αποτελεί το σημείο εκκίνησης της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, που οδηγεί τελικά στην εκταμίευση του δημόσιου χρήματος. Από την ανάληψη υποχρέωσης μέχρι την εκταμίευση, παρεμβάλλονται διάφορες διαδικασίες, όπως είναι ο δημόσιος διαγωνισμός και οι διάφορες  διαδικαστικές εγγυήσεις διαφανούς διαχείρισης του δημόσιου χρήματος. Οι διαδικασίες αυτές ορίζονται από το νομοθέτη, με σκοπό την όσο το δυνατό καλλίτερη διάθεση του δημοσίου χρήματος. Επιδιώκεται, μέσω αυτών, η εξασφάλιση καλλίτερης τιμής, καλλίτερης ποιότητας των προϊόντων και των υπηρεσιών, η εξασφάλιση συμφερότερων όρων για την καλλίτερη εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος κ.λπ.  Μέσα από τις διαδικασίες αυτές προσδιορίζεται και ο υπερ ου η δημόσια δαπάνη. Οι δημόσιες δαπάνες πληρώνονται με τίτλους πληρωμής, τα χρηματικά εντάλματα.

70. Κατ΄εξαίρεση του παραπάνω κανόνα και σε σπάνιες περιπτώσεις είναι πάντως δυνατή με την έκδοση της ανάληψης υποχρέωσης η άμεση εκταμίευση, η άμεση διενέργεια της δημόσιας δαπάνης.

 

β. Χρηματικό ένταλμα


71. Χρηματικό ένταλμα είναι ο τίτλος πληρωμής, που εκδίδεται από το Δημόσιο, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και τα λοιπά δημόσια νομικά πρόσωπα, ονομαστικά, προκειμένου να πληρωθεί ο δανειστής τους (π.χ. προμηθευτής, ανάδοχος δημόσιου έργου, πάροχος δημόσιας υπηρεσίας κ.λπ.). Πρόκειται για ειδική διοικητική πράξη,[33] με την οποία ο διατάκτης της δημόσιας δαπάνης διατάσσει τη διενέργειά της. Οι δημόσιες δαπάνες πληρώνονται καταρχήν με χρηματικά εντάλματα. Στο χρηματικό ένταλμα εμπεριέχονται η αιτιολογία της δαπάνης, ο δικαιούχος, το ακριβές ποσό, η νομική βάση, καθώς και χρονολογία και υπογραφή του αρμόδιου διοικητικού οργάνου. Το χρηματικό ένταλμα είναι η θύρα εισόδου του προληπτικού ελέγχου, το κατ΄ εξοχήν αντικείμενο αυτού.

 

 

 

 

 

Γ΄. Στάδια του Προληπτικού Ελέγχου Δαπανών


72. Ο ΠΕΔ διενεργείται σε δύο στάδια, σε ότι αφορά την προσέγγιση του ζητήματος κατά το οργανικό κριτήριο:

            (α) το στάδιο ελέγχου του χρηματικού εντάλματος από την Υπηρεσία Επιτρόπου (Επιτροπικός Έλεγχος)

            (β) Το δικαστικό στάδιο ελέγχου από το Τμήμα του ΕΣ (Δικαστικός Έλεγχος).

 

1. Ο Επιτροπικός Έλεγχος


α) Περιεχόμενο του επιτροπικού ελέγχου


73. Η Υπηρεσία Επιτρόπου αποτελείται από τον Επίτροπο, ο οποίος είναι δικαστικός υπάλληλος με βαθμό Διευθυντή και άλλους υφισταμένους του, δικαστικούς υπαλλήλους. Η Υπηρεσία Επιτρόπου αποτελεί «Ελεγκτική Αρχή» αρμόδια για τον προληπτικό έλεγχο δαπανών. Ως Ελεγκτική Αρχή η Υπηρεσία Επιτρόπου ελέγχει προληπτικά τη δημόσια δαπάνη, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η νομιμότητά της πριν από την πραγματοποίησή της. Ως Ελεγκτική Αρχή η Υπηρεσία Επιτρόπου συνιστά – στο σύγχρονο κοινωνικό κράτος δικαίου - μια μορφή «Εισαγγελικής Αρχής» του δημοσιονομικού χώρου αρμόδια για τη διαφύλαξη του δημοσίου χρήματος. Με την εξέλιξη του δημοσιονομικού φαινομένου ο Επίτροπος εξελίχθηκε σε «δημοσιονομικό εισαγγελέα», ο οποίος ελέγχει τους δημόσιους φορείς και συγκεκριμένα τη δημοσιονομική τους δραστηριότητα, τις μελλοντικές τους δηλαδή δαπάνες προκειμένου να διαπιστώσει, αν η διαχείριση είναι ή όχι νόμιμη και να προλάβει την εκροή δημοσίου χρήματος στις περιπτώσεις μη συμφωνίας προς τη νομιμότητα. Όπως ο Εισαγγελέας αποτελεί τον «φύλακα της νομιμότητας» έτσι στον ειδικότερο δημοσιονομικό χώρο ο Επίτροπος ως «δημοσιονομικός Εισαγγελέας» αποτελεί τον «φύλακα της δημοσιονομικής νομιμότητας».

Κατά τον έλεγχο της, η Υπηρεσία Επιτρόπου ελέγχει το χρηματικό ένταλμα και όλη τη διοικητική διαδικασία, που έχει προηγηθεί.

β) Η έξοδος από τον επιτροπικό έλεγχο


74. Η έξοδος από τον επιτροπικό έλεγχο εξαρτάται από τα «ευρήματα» του ελέγχου δηλαδή την ύπαρξη νομιμότητας ή παρανομίας και την θέση του ελεγχομένου. Η έξοδος από τον Επιτροπικό Έλεγχο πραγματοποιείται με την θεώρηση ή τη μη θεώρηση του χρηματικού εντάλματος.

αα. Θεώρηση του χρηματικού εντάλματος

75. Αν ο επίτροπος διαπιστώσει, ότι δεν ανακύπτει ζήτημα νομιμότητας θεωρεί το χρηματικό ένταλμα. Η θεώρηση του χρηματικού εντάλματος είναι δηλαδή η πράξη του Επιτρόπου με την οποία διαπιστώνεται από το αρμόδιο όργανο η νομιμότητα του χρηματικού εντάλματος. Η ύπαρξη νομιμότητας σημαίνει ταυτόχρονα την ανυπαρξία δημοσιονομικής διαφοράς. Η θεώρηση του χρηματικού εντάλματος σημαίνει «αίσιο πέρας» του προληπτικού δημοσιονομικού ελέγχου.

76. Η νομιμότητα συνεπάγεται τη θεώρηση, η οποία έχει «θετικά δημοσιονομικά αποτελέσματα», επιτρέπει δηλαδή την παραπέρα εκταμίευση του χρηματικού ποσού για την εκτέλεση της δαπάνης.

 

ββ. Πράξη επιστροφής

77. Διαφορετική είναι η όλη κατάσταση και διαδικασία, αν ο επιτροπικός έλεγχος καταλήξει στη διαπίστωση παρανομιών, στις περιπτώσεις δηλαδή έλλειψης νομιμότητας. Αν ο Επίτροπος διαπιστώσει παρανομία, δεν θεωρεί το χρηματικό ένταλμα και συντάσσει τη λεγόμενη «Πράξη Επιστροφής», στην οποία αναγράφει λεπτομερώς τους λόγους μη θεώρησης του χρηματικού εντάλματος και επιστρέφει τον φάκελο στον ελεγχόμενο φορέα της Διοίκησης. Στις περιπτώσεις δηλαδή έλλειψης νομιμότητας την θεώρηση του εντάλματος αντικαθιστά η «Πράξη Επιστροφής». Η πράξη αυτή του ελέγχοντος Επιτρόπου έχει λάβει αυτή την ονομασία ακριβώς διότι ο φάκελος της υπόθεσης «επιστρέφει» εκεί από όπου ξεκίνησε, δηλαδή στη Διοίκηση. Αυτή ακριβώς η επιστροφή σημαίνει την διαπίστωση παρανομίας από την αρμόδια ελεγκτική αρχή. Στο σώμα της «πράξης επιστροφής» πρέπει να αναγράφονται και οι «λόγοι επιστροφής» του μη θεωρημένου χρηματικού εντάλματος. Στη πράξη επιστροφής εμπεριέχεται εξειδικευμένη αναφορά των λόγων νομιμότητας. Με τη πράξη επιστροφής ο Επίτροπος ως δημοσιονομικός ελεγκτής και  «φύλακας της δημοσιονομικής νομιμότητας» υποδεικνύει στη Διοίκηση τη δημοσιονομική παρανομία προκειμένου να συμμορφωθεί προς τη δημοσιονομική νομιμότητα.

78. Η πράξη επιστροφής έχει «αρνητικό δημοσιονομικό αποτέλεσμα», υπό την έννοια ότι εμποδίζει την εκροή δημοσίου χρήματος μέχρι την επίλυση της αναφαινόμενης δημοσιονομικής διαφοράς.

79. Μετά την επιστροφή του φακέλου ο φορέας της διοίκησης  έχει δύο επιλογές, είτε να συμφωνήσει είτε να διαφωνήσει με την πράξη επιστροφής του επιτρόπου:

                (1) Συμφωνία: Η συμμόρφωση του ελεγχόμενου προς την πράξη επιτροφής

80. Η μέσω του επιτροπικού ελέγχου διαπίστωση έλλειψης νομιμότητας δεν συνεπάγεται αναγκαία τη γένεση δημοσιονομικής διαφοράς. Και τούτο διότι ο δημοσιονομικά ελεγχόμενος φορέας έχει τη δυνατότητα να αναγνωρίσει την από τον επίτροπο υποδεικνυόμενη παρανομία και να ενεργήσει σύμφωνα προς τη νομιμότητα. Ο ελεγχόμενος φορέας έχει την επιλογή να συμμορφωθεί προς το περιεχόμενο της πράξης επιστροφής, να δεχθεί τις αιτιάσεις της Υπηρεσίας Επιτρόπου και να μη διενεργήσει τη δαπάνη. Στη περίπτωση αυτή η πράξη επιστροφής ματαιώνει την εκταμίευση της κατά τις αιτιάσεις του Επιτρόπου μη νόμιμης μελλοντικής δαπάνης. Παράλληλα η συμφωνία του ελεγχόμενου φορέα προς την πράξη επιστροφής, η αναγνώριση δηλαδή της ύπαρξης ελαττώματος και η αποφυγή της δαπάνης ματαιώνει, προλαμβάνει την δημιουργία δημοσιονομικής διαφοράς στη συγκεκριμένη περίπτωση. Η συμφωνία επομένως επί της πράξεως επιστροφής έχει σημαντικά δημοσιονομικά και δικονομικά αποτελέσματα..

(2) Διαφωνία. Η γένεση της δημοσιονομικής διαφοράς

81. Η δεύτερη επιλογή του ελεγχόμενου φορέα είναι να διαφωνήσει με την επιτροπική πράξη επιστροφής και να επανυποβάλει τον φάκελο στην Υπηρεσία Επιτρόπου, απαντώντας στους αναφερόμενους στη πράξη επιστροφής λόγους και εκθέτοντας τους λόγους της διαφωνίας[34].

82. Αν μεσολαβήσει διαφωνία Επιτρόπου και ελεγχόμενης Διοίκησης τότε η Υπηρεσία Επιτρόπου απεκδύεται της αρμοδιότητάς της και υποχρεούται να υποβάλει τον φάκελο στο Τμήμα του ΕΣ, συντάσσοντας παράλληλα τη λεγόμενη «Έκθεση Διαφωνίας», όπου εξηγούνται οι λόγοι διαφωνίας αναλυτικά και λεπτομερώς και ενδεχομένως δίνεται απάντηση και στους ισχυρισμούς της Διοίκησης. Αποτέλεσμα της διαφωνίας Επιτρόπου και Διοίκησης είναι η γένεση δημοσιονομικής διαφοράς  και η μεταβίβαση της υπόθεσης στο Τμήμα του ΕΣ.

    

2. Ο Έλεγχος του Τμήματος


α) Η δημοσιονομική διαφορά


83. Με τη διαφωνία ελεγχόμενου φορέα και Υπηρεσίας Επιτρόπου γεννάται  δημοσιονομική διαφορά αναφορικά προς συγκεκριμένο προληπτικό έλεγχο δαπανών. Το στάδιο αυτό διαφέρει επομένως σημαντικά από το προηγούμενο καθόσον εκτυλίσσεται ενόψει συγκεκριμένης διαφοράς. Ενώπιον του Τμήματος του ΕΣ φέρεται προς εκδίκαση συγκεκριμένη διαφορά, η οποία γεννήθηκε από τη διαφωνία ελέγχοντος και ελεγχομένου ως προς τη νομιμότητα της δαπάνης. Πρόκειται δηλαδή για διαφορά στη κυριολεξία του όρου με συγκεκριμένο αντικείμενο και υποκείμενα, για διαφορά δημοσίου δικαίου.

84. Αντικείμενο της διαφοράς είναι η νομιμότητα της δημόσιας δαπάνης (που δεν έχει ακόμη πραγματοποιηθεί). Ως εκ της φύσεως του περιεχομένου της και της «ύλης» που εμπεριέχει πρόκειται για διαφορά «δημοσίου δικαίου» και όχι «ιδιωτικού δικαίου». Αναφέρεται δηλαδή στη νομιμότητα της «δημόσιας» δαπάνης και στη διαχείριση του δημοσίου χρήματος. Η διαφορά αυτή δεν αφορά ιδιωτικό αλλά το δημόσιο συμφέρον και συγκεκριμένα το δημοσιονομικό συμφέρον.

85. Υποκείμενα της διαφοράς είναι η δημοσιονομική ελεγκτική αρχή και ο δημοσιονομικά ελεγχόμενος φορέας. Πρόκειται  για διαφορά μεταξύ ελεγκτή - ως εκπροσώπου του Δημοσίου - και ελεγχόμενου. Από την μια πλευρά ο ελεγχόμενος φορέας της διοίκησης, από την άλλη η Υπηρεσία Επιτρόπου. Και ως εκ των υποκειμένων της η διαφορά κατατάσσεται στη κατηγορία των διαφορών δημοσίου δικαίου. Τόσο ο ελεγκτής όσο και ο ελεγχόμενος ανήκουν στον ευρύτερο δημόσιο χώρο. Όπως στη ποινική δίκη η Πολιτεία εκπροσωπείται από τον Εισαγγελέα, στη δημοσιονομική δίκη εκπροσωπείται από τον επίτροπο, ο οποίος και ασκεί τη «δημοσιονομική αγωγή».

86. Η επίλυση της διαφοράς φέρεται προς επίλυση στο δικαστικό όργανο, στο Τμήμα του ΕΣ. Το τμήμα δικάζει τη διαφορά ανάμεσα στην Υπηρεσία Επιτρόπου και τον ελεγχόμενο φορέα της Διοίκησης. Τμήμα του ΕΣ, Υπηρεσία Επιτρόπου και Διοίκηση αποτελούν τους τρείς απαραίτητους παράγοντες για την ύπαρξη δίκης, εν προκειμένω δημοσιονομικής δίκης.  Οι ορατές αναλογίες δημοσιονομικής και ποινικής δίκης είναι απαραίτητες για τη προσέγγιση της του χαρακτήρα της πρώτης. Όπως ο εισαγγελέας ως φύλακας της ποινικής νομιμότητας και αρμόδιος για την έγερση της ποινικής αγωγής αποτελεί «διάδικο», «παράγοντα» της ποινικής δίκης έτσι και ο Επίτροπος ως φύλακας της δημοσιονομικής νομιμότητας αποτελεί «διάδικο» της δημοσιονομικής δίκης. Η δικονομική θέση του Επιτρόπου ως δημοσιονομικού Εισαγγελέα και η σχέση του προς το Ελεγκτικό Συνέδριο ως δημοσιονομικό Δικαστήριο στο πλαίσιο της δημοσιονομικής δίκης δεν διαφέρει βασικά από την αντίστοιχη  θέση του ποινικού Εισαγγελέα και τη σχέση του προς το ποινικό Δικαστήριο στο πλαίσιο της ποινικής δίκης. Εκτός από τις αναλογίες και τις ομοιότητες υπάρχουν ασφαλώς και διαφορές, οι οποίες όμως δεν ανατρέπουν την ουσία της δημοσιονομικής δίκης. Η δημοσιονομική δίκη δεν παύει να είναι μια sui generis δίκη.

 87. Η δημοσιονομική δίκη αποτελεί την τελευταία εξέλιξη της διοικητικής διαδικασίας από την οποία και προήλθε. Η σχετική διαδικασία ξεκίνησε πράγματι ως μια διοικητική διαδικασία, ως μια διαδικασία εντός της Διοικήσεως στο πλαίσιο της οποίας αρχικά ανήκε και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Έστω και αν σταδιακά προσέλαβε «ενδικοφανή στοιχεία» δεν έπαυε να αποτελεί διοικητική διαδικασία, όσο χρόνο το Ελεγκτικό Συνέδριο ήταν περισσότερο Σώμα της Διοίκησης παρά Δικαστήριο. Η αναγωγή του ΕΣ σε Ανώτατο Δημοσιονομικό Δικαστήριο βάδισε παράλληλα προς την μεταμόρφωση της κατά το παρελθόν διοικητικής διαδικασίας δημοσιονομικού αυτοελέγχου σε δημοσιονομική δίκη. Με τη μετάλλαξη αυτή η όλη διαδικασία απέβαλε τον εσωστρεφή διοικητικό χαρακτήρα και απέκτησε εξωστρεφή κατεύθυνση. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών έπαυσε να είναι διοικητικός αυτοέλεγχος και έγινε δικαστικός έλεγχος, έλεγχος που πραγματοποιεί η δικαστική εξουσία επί της διοικητικής. Ο έλεγχος του Τμήματος είναι έλεγχος δικαστικός, αφενός μεν διότι ενεργείται από δικαστές, αφετέρου διότι έχει τη μορφή δίκης. Η ενώπιον του Τμήματος του ΕΣ διαδικασία κατά τον προληπτικό έλεγχο δαπανών συνιστά «δημοσιονομική δίκη». Ενώπιον του Τμήματος εισάγεται προς εκδίκαση δημοσιονομική διαφορά  μεταξύ ελεγκτικής Αρχής και και ελεγχομένου φορέα.

β) Διαδικασία


88. Το Τμήμα αποτελείται από πέντε δικαστές του ΕΣ: Έναν Αντιπρόεδρο και δύο Συμβούλους με αποφασιστική ψήφο και δυο Παρέδρους με συμβουλευτική ψήφο. Ο σχετικός φάκελος της διαφοράς εγχειρίζεται σε εισηγητή – δικαστή (Σύμβουλο ή Πάρεδρο). Η κρίση του Τμήματος εξάγεται μετά από διάσκεψη και εκ των ενόντων, όπως ρητά ορίζεται στη διάταξη του άρθρου 98 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά την οποία «στις περιπτώσεις των στοιχείων α΄ έως δ΄ της προηγούμενης παραγράφου δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 93 παρ. 2 και 3 (δημοσιότητα συνεδρίασης, ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία, απαγγελία σε δημόσια συνεδρίαση). Πρέπει πάντως να σημειωθεί, ότι από τα προβλεπόμενα στη διάταξη του άρθρου 93 παρ. 2 και 3, η δημοσιότητα της συνεδρίασης και η απαγγελία πραγματικά δεν υφίστανται στη διαδικασία αυτή. Αντίθετα, η ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία περιλαμβάνεται στο σώμα της απόφασης που λαμβάνεται. Η απόφαση αυτή, η οποία καλείται «Πράξη», εμπεριέχει μείζονα και ελάσσονα πρόταση και υπαγωγή, κατά το κλασικό σχήμα του δικανικού συλλογισμού.

3. Η Αίτηση Ανάκλησης


89. Κατά της πράξης του Τμήματος, που κρίνει, ότι η δαπάνη είναι μη νόμιμη, δηλαδή κάνει δεκτή την έκθεση διαφωνίας του επιτρόπου, έχει νομολογιακά διαπλασθεί η δυνατότητα άσκησης «αίτησης ανάκλησης», η οποία μπορεί να ασκηθεί από τον έχοντα έννομο συμφέρον, διατάκτη ή δικαιούχο του εντάλματος, για τους εξής λόγους:

            (α) Νομική πλάνη, (εσφαλμένη ερμηνεία ή/και πλημμελή εφαρμογή κανόνων δικαίου,

            (β) πραγματική  πλάνη, (εσφαλμένη λήψη υπόψη στοιχείου που αφορά στο πραγματικό της υπόθεσης),

            (γ) λογιστικό λάθος και

            (δ) προσκόμιση νεότερου στοιχείου.

   Επί της αιτήσεως ανακλήσεως εκδίδεται απόφαση από το ίδιο Τμήμα που εξέδωσε την πράξη. Η απόφαση αυτή, για την έκδοση της οποίας ακολουθείται η ίδια διαδικασία, καλείται επίσης «Πράξη».


 

ΙΙΙ.Περιεχόμενο και έκταση του Ελέγχου


Α. Νομοθετική βάση, Ανάληψη υποχρέωσης, Διαδικαστικές εγγυήσεις της δαπάνης


90. Κατά το πρώτο στάδιο, η Υπηρεσία Επιτρόπου ελέγχει τα εξής τρία ζητήματα:

   (α) τη νομοθετική βάση της δαπάνης,

(β) την ανάληψη υποχρέωσης και

   (γ) τις διαδικαστικές εγγυήσεις.

 


1. Νομοθετική βάση της δαπάνης


91. Η Υπηρεσία Επιτρόπου ελέγχει τη διπλή νομοθετική βάση της δαπάνης. Ειδικότερα ελέγχει : 

(α) Την ύπαρξη πίστωσης στον προϋπολογισμό, σε βάρος της οποίας θα διενεργηθεί η δημόσια δαπάνη. Ελέγχει δηλαδή την τήρηση της αρχής «ουδεμία δαπάνη χωρίς εγγραφή στον προϋπολογισμό». Δαπάνες που δεν έχουν εγγραφεί στον προϋπολογισμό δεν είναι νόμιμες. Αντίθετα εφόσον πρόκειται για δαπάνες προβλεπόμενες στον προϋπολογισμό  χωρεί περαιτέρω έλεγχος

(β) Την  ύπαρξη διάταξης νόμου, που προβλέπει τη δαπάνη. Μετά τη διαπίστωση της εγγραφής στον προϋπολογισμό ελέγχεται η ύπαρξη διάταξης νόμου που προβλέπει τη δαπάνη, σύμφωνα με την αρχή «ουδεμία δαπάνη άνευ νόμου».

2. Ανάληψη υποχρέωσης


92. Μετά τον πρωταρχικό έλεγχο της νομοθετικής βάσης της δαπάνης η Υπηρεσία Επιτρόπου ελέγχει την ύπαρξη ανάληψης υποχρέωσης.  

 

3. Διαδικαστικές εγγυήσεις


93. Στη συνέχεια η Υπηρεσία Επιτρόπου ελέγχει τις διαδικαστικές εγγυήσεις. Ελέγχει δηλαδή το χρηματικό ένταλμα αλλά και κάθε αναγκαία κατά νόμο διοικητική πράξη. Η Υπηρεσία Επιτρόπου ελέγχει, εκκινώντας από το χρηματικό ένταλμα και χρονικά προς τα πίσω, τις διοικητικές πράξεις που προηγήθηκαν του εντάλματος. Όταν υφίσταται σύνθετη διοικητική ενέργεια, τότε  ελέγχεται η νομιμότητα των διοικητικών πράξεων της σύνθετης διοικητικής διαδικασίας. Έτσι, σε περίπτωση δαπάνης πληρωμής δημόσιας προμήθειας ελέγχεται το χρηματικό ένταλμα, η κατακυρωτική πράξη, η διαδικασία διαγωνισμού, στην οποία περιλαμβάνεται η αξιολόγηση των τεχνικών και οικονομικών προσφορών, οι συνθέσεις και συγκροτήσεις των σχετικών επιτροπών, η διακήρυξη προκήρυξης του διαγωνισμού κ.λπ. Ελέγχεται δηλαδή η  αλληλουχία των διοικητικών πράξεων που οδηγούν στη διενέργεια της δαπάνης, στην εκταμίευση του δημοσίου χρήματος. Επίσης, ελέγχεται η κανονικότητα της δαπάνης, η ύπαρξη δηλαδή των νομίμων δικαιολογητικών, που συνοδεύουν το ένταλμα. Ελέγχεται κάθε εσωτερικό και εξωτερικό στοιχείο της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, όπως είναι η αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη, η ύπαρξη υπογραφής και χρονολογίας κλπ.

94. Ο ΠΕΔ είναι έλεγχος νομιμότητας και όχι σκοπιμότητας. Ελέγχεται μόνον η νομιμότητα των σύμφωνα με τα παραπάνω διοικητικών  πράξεων, αλλά όχι και η σκοπιμότητά τους[35].

95. Ο ΠΕΔ είναι καθαρός νομικός έλεγχος, ο οποίος δεν εξικνείται σε ζητήματα του πραγματικού. Ανέλεγκτο παραμένει το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης, δηλαδή αν έχουν εκπληρωθεί οι πραγματικές υποχρεώσεις του δικαιούχου του εντάλματος προς την ελεγχόμενη υπηρεσία που έχει εκδώσει το ένταλμα και επιδιώκει τη διενέργεια της δαπάνης (π.χ. δεν ελέγχεται αν το δημόσιο έργο, για πληρωμή τμήματος του οποίου έχει εκδοθεί το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα, έχει κατασκευαστεί με τα ποιοτικά χαρακτηριστικά που αναφέρονται στη μελέτη)[36].

 

Β΄. Κανονικότητα και νομιμότητα των προληπτικά ελεγχομένων πράξεων


96. Στο πλαίσιο του δημοσιονομικού ελέγχου γίνεται διάκριση μεταξύ κανονικότητας και νομιμότητας. Η με την ευρύτερη έννοια νομιμότητα περιλαμβάνει την κανονικότητα και την κυρίως ή stricto sensu νομιμότητα. Η πρώτη αφορά αυτή την ύπαρξη της πράξης. Η δεύτερη η κατά κυριολεξία νομιμότητα αφορά την συμφωνία της πράξης προς τον νόμο. Ανάλογη είναι και η διάκριση του ελέγχου. Ο ευρύτερος έλεγχος νομιμότητας μπορεί να είναι αφενός μεν διαπιστωτικός έλεγχος της ύπαρξης εγγράφων (κανονικότητα), αφετέρου δε  και έλεγχος της stricto sensu νομιμότητας των εγγράφων και των διοικητικών πράξεων.

97. Στο πεδίο του προληπτικού ελέγχου δαπανών  και αναφορικά προς τη διάκριση του ελέγχου σε κανονικότητας και νομιμότητας υπάρχει έντονη αμφισβήτηση ως προς τον χαρακτήρα του, αν δηλαδή ο προληπτικός έλεγχος δαπανών είναι απλός έλεγχος κανονικότητας ή αν είναι κατά κυριολεξία έλεγχος νομιμότητας. Εκ προοιμίου πρέπει να σημειωθεί ότι το όλο θέμα συνδέεται με την γενικότερη εξέλιξη του δημοσιονομικού φαινομένου για την οποία έγινε ήδη λόγος. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών ξεκίνησε ως απλός έλεγχος κανονικότητας στο πλαίσιο της Διοίκησης για να μεταλλαχθεί σε δικαστικό έλεγχο νομιμότητας. 

1. Έλεγχος κανονικότητας αλλά και νομιμότητας (;)


α. Έλεγχος κανονικότητας


98. Ο έλεγχος κανονικότητας είναι διαπιστωτικός, τυπικός έλεγχος και αφορά κατά κυριολεξία το νομότυπο, καθόσο αρκείται στη διαπίστωση της ύπαρξης του εγγράφου και δεν επεκτείνεται στον έλεγχο της νομιμότητας. Πρόκειται κυρίως για καθαρά τυπικό έλεγχο διεκπεραιωτικού χαρακτήρα. Ο έλεγχος κανονικότητας δεν είναι κατά κυριολεξία νομικός έλεγχος, δεν είναι κατά κυριολεξία έλεγχος νομιμότητας. Ο έλεγχος κανονικότητας είναι περιωρισμένος έλεγχος, ο οποίος απλά διαπιστώνει την ύπαρξη του εγγράφου, περιορίζεται στη διαπίστωση αυτή και δεν επεκτείνεται στον έλεγχο της νομιμότητάς του. Ως εκ της φύσεως του περιεχομένου του ο έλεγχος κανονικότητας μπορεί να διεξαχθεί και από διοικητικό όργανο καθόσο συνίσταται σε απλή διαπίστωση και δεν μεσολαβεί νομική διεργασία.

99. Ο έλεγχος κανονικότητας δεν συνιστά «νομικό έργο» αλλ΄ αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση του ελέγχου νομιμότητας. Με άλλα λόγια ο έλεγχος νομιμότητας προϋποθέτει την διαπίστωση της ύπαρξης του εγγράφου, προϋποθέτει δηλαδή τον έλεγχο κανονικότητας. Ο προληπτικός έλεγχος δαπανών ξεκίνησε ως απλός έλεγχος κανονικότητας.  Ακόμη και σήμερα ο προληπτικός έλεγχος δαπανών είναι  οπωσδήποτε (και) έλεγχος κανονικότητας. Το ΕΣ προβαίνει σε έλεγχο κανονικότητας, ελέγχοντας την ύπαρξη των απαιτουμένων εγγράφων. Άλλωστε η διαπίστωση της ύπαρξης του εγγράφου αποτελεί προϋπόθεση οποιουδήποτε άλλου ελέγχου. Η υφιστάμενη διαφωνία δεν αναφέρεται στη «κανονική διάσταση» του προληπτικού ελέγχου δαπανών, η οποία άλλωστε είναι αναγκαία αλλά στο ερώτημα αν ο ΠΕΔ είναι  - όχι μόνον έλεγχος κανονικότητας αλλά - και έλεγχος νομιμότητας.

 

β. Έλεγχος νομιμότητας


100. Εκτός από τον διαπιστωτικό έλεγχο, που αφορά αυτή την ίδια τη ύπαρξη του εγγράφου, υφίσταται και ο κατά κυριολεξία ή stricto sensu έλεγχος νομιμότητας, που αφορά την ύπαρξη των εκάστοτε νομικών προϋποθέσεων.  Πρόκειται για τη βασική μορφή του ελέγχου νομιμότητας, τον κατά κυριολεξία έλεγχο νομιμότητας που αφορά τη συνδρομή των νομικών προϋποθέσεων. Ο έλεγχος αυτός δεν είναι απλά διεκπαιρεωτικός, αλλ΄ έχει νομικό χαρακτήρα και περιεχόμενο, συνιστά νομικό έργο.

101. Ενώ για τον έλεγχο της κανονικότητας δεν υπάρχει θέμα αντίθετα ζήτημα τίθεται για τον έλεγχο νομιμότητας. Τίθεται το ερώτημα κατά πόσο μπορεί και πρέπει να υφίσταται έλεγχος  των διοικητικών πράξεων της διαδικασίας, πέρα από τον έλεγχο αυτού τούτου του χρηματικού εντάλματος. Το ζήτημα αφορά τα χρηματικά εντάλματα, τα οποία σύμφωνα με τα παραπάνω είναι διοικητικές πράξεις. Επίσης, αφορά τις ενέργειες, που συνθέτουν τη διαδικασία, που οδηγεί στην έκδοση του χρηματικού εντάλματος, η οποία συντίθεται από διοικητικές πράξεις. Ζήτημα γεννάται ως προς τον έλεγχο της νομιμότητας των εγγράφων από το ΕΣ και εκτός του χρηματικού εντάλματος, όλων των εμπλεκομένων στη διαδικασία διοικητικών πράξεων.

==============================   ===========================

γ.  Η αμφισβήτηση


102. Όσον αφορά την απάντηση στο παραπάνω ερώτημα έχουν αναπτυχθεί δύο θέσεις. Η θεωρία του περιωρισμένου ή διαπιστωτικού και η θεωρία του διευρυμένου ή ουσιαστικού ΠΕΔ. Η πρώτη θεωρία υποστηρίζει ότι ο ΠΕΔ είναι απλά έλεγχος κανονικότητας, ενώ η δεύτερη ότι είναι και έλεγχος νομιμότητας.

            (α)  Σύμφωνα με τη πρώτη θέση, όπως έχει υποστηριχθεί στη θεωρία αλλά και  από τη νομολογία του ΣτΕ ο ΠΕΔ έχει απλά και μόνο διαπιστωτικό χαρακτήρα είναι επομένως περιορισμένος έλεγχος καθόσον δεν ελέγχεται η νομιμότητα, παρά μόνον η κανονικότητα.          

            (β) Η αντίθετη εκδοχή ακολουθείται από τη νομολογία του ΕΣ. Κατά τη νομολογία αυτή ο έλεγχος του ΕΣ δεν περιορίζεται στη διαπίστωση της υπαρξης των εγγράφων, δεν είναι απλά διαπιστωτικός, αλλά επεκτείνεται και στη διαπίστωση των νομικών προϋποθέσεων, είναι δηλαδή κατά κυριολεξία έλεγχος νομιμότητας.

            Σχετικά με τη διαφωνία αυτή εμφανίζονται βασικά τρία επιχειρήματα: Το επιχείρημα της αρμοδιότητας του ΣτΕ, το επιχείρημα της διοικητικής φύσης του προληπτικού ελέγχου και το επιχείρημα του τεκμηρίου της νομιμότητας. Τα επιχειρήματα αυτά εξετάζονται παρακάτω. Πριν όμως από τη εξέταση των επί μέρους επιχειρημάτων είναι απαραίτητη η απάντηση στο βασικό ερώτημα, η οποία θέτει το γενικό συνταγματικό πλαίσιο και τα μερικότερα κριτήρια με τα οποία θα απαντηθούν τα μερικότερα ερωτήματα.

 

2. Ο κατά το άρθρ. 98 παρ.1 εδ.α αποτελεσματικός προληπτικός έλεγχος νομιμότητας των δημοσίων δαπανών


103. Το βασικό, το κεντρικό ερώτημα που αφορά το ΠΕΔ  είναι το εξής: Ο ΠΕΔ προβλέπεται expressis verbis στο άρθρο 98 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος. Τι είδους έλεγχο επιτάσσει ο συντακτικός νομοθέτης με τη συνταγματική αυτή διάταξη με την οποία αναθέτει τον έλεγχο των δημοσίων δαπανών στο ΕΣ; Επιτάσσει αποτελεσματικό έλεγχο νομιμότητας ή τυπικό έλεγχο κανονικότητας; Η απάντηση η οποία παρέχεται στο κεντρικό αυτό ερώτημα με τη συνδρομή των ερμηνευτικών μεθόδων είναι αβίαστα ότι ο σύγχρονος συντακτικός νομοθέτης στο άρθρο 98 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος επιτάσσει αποτελεσματικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών. Η λεκτική διατύπωση του Συντάγματος δεν περιορίζει τον έλεγχο. Οποιαδήποτε επομένως ερμηνεία στενεύει το περιεχόμενο του ελέγχου, δεν είναι σύμφωνη με το γράμμα της συνταγματικής διάταξης. Αλλά και από αυτή την ίδια την ratio της διάταξης συνάγεται, ότι ο συντακτικός νομοθέτης επιδιώκει και επιτάσσει αποτελεσματικό έλεγχο των δημοσίων. Αυτό το οποίο προέχει είναι η διαφύλαξη του δημοσίου χρήματος και υπέρ αυτής συνηγορεί και η τελολογική ερμηνεία. Τόσο η λογική όσο και η συστηματική (πχ αρχή νομιμότητας) επεξεργασία της διάταξης συνηγορούν υπέρ της διαφύλαξης του δημοσίου χρήματος μέσω της διαφύλαξης της νομιμότητας. Οποιαδήποτε μέθοδος δεν μπορεί να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι  ο συντακτικός νομοθέτης στο άρθρο 98 παρ. 1 εδ.α επιτάσσει τυπικό διαπιστωτικό και όχι αποτελεσματικό έλεγχο νομιμότητας.  Επιταγή του Συντάγματος δεν είναι μόνο να υπάρχει η πράξη στο φάκελο της υπόθεσης. Επιταγή του Συντάγματος είναι η εξασφάλιση της νομιμότητας, δηλαδή η διαπίστωση της ύπαρξης νόμιμων πράξεων. Αυτό προκύπτει από το Σύνταγμα, κατά την ορθή ερμηνευτική προσέγγιση της διάταξης του άρθρου  98 παρ.1 περ. α΄, διάταξη με την οποία ο συντακτικός νομοθέτης δίνει εντολή για αποτελεσματικό προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών, δηλαδή για έλεγχο νομιμότητας.

104. Η επιλογή του συντακτικού νομοθέτη υπέρ του αποτελεσματικού ελέγχου νομιμότητας σημαίνει ακριβώς ότι ο ΠΕΔ δεν μπορεί να είναι απλός έλεγχος κανονικότητας. Κατά συνέπεια και η θέση που υποστηρίζει τον περιορισμένο προληπτικό έλεγχο δεν είναι σύμφωνη ούτε με το γράμμα ή τον σκοπό ούτε και με τη λογική ή συστηματική ερμηνεία της συνταγματικής διάταξης. Η άποψη που υποστηρίζει τον περιορισμένο προληπτικό έλεγχο τον καθιστά αναποτελεσματικό και του αφαιρεί μεγάλο μέρος από τη σημασία του. Πράγματι είναι προφανές ότι αν δεν ελέγχεται η νομιμότητα όλων των διοικητικών πράξεων, ο έλεγχος δεν μπορεί να είναι αποτελεσματικός και επομένως σύμφωνος με την επιταγή του συντακτικού νομοθέτη. Συνέπεια της άποψης αυτής είναι ο περιορισμός, αν όχι η εξουδετέρωση του προληπτικού ελέγχου.

 

3. Τα μερικότερα ζητήματα 


105.Το βασικό συμπέρασμα ότι ο συντακτικός νομοθέτης επιτάσσει αποτελεσματικό έλεγχο νομιμότητας θέτει και το πλαίσιο για την απάντηση στα μερικότερα ερωτήματα υπό την έννοια, ότι  το άρθρο 98 του ισχύοντος Συντάγματος - και ειδικότερα το εδ. α΄ της παρα.1- πρέπει να ερμηνευθεί συστηματικά προς τις άλλες διατάξεις του Συντάγματος, ώστε να συγκροτεί ενιαίο ρυθμιστικό σύνολο και όχι άθροισμα συγκρουόμενων ρυθμίσεων. Η συστηματική ερμηνεία του άρθρου 98 προς τις άλλες συνταγματικές διατάξεις απαιτεί την ανάδειξη των κριτηρίων, που θέτει ο συντακτικός νομοθέτης και τη διάκριση ανάμεσα στη διοικητική και στη δημοσιονομική φύση, τη διοικητική και τη δημοσιονομική διάσταση των πράξεων και των αρμοδιοτήτων. Όπως ήδη σημειώθηκε η εξέλιξη του δημοσιονομικού φαινομένου οδήγησε στην αυτοτέλειά του, τη δικαστηριοποίηση του δημοσιονομικού ελέγχου και στον αποχωρισμό από τον διοικητικό εναγκαλισμό. Απαραίτητη είναι επομένως η διάκριση ανάμεσα στη διοικητική και δημοσιονομική αρμοδιότητα, η διάκριση ανάμεσα στη  διοικητική και τη δημοσιονομική διάσταση των διοικητικών πράξεων. Η διάκριση αυτή αποτελεί τη βάση για τη συστηματική ερμηνεία του άρθρου 98 παρ.1 εδ.α Σ με το άρθρ. 95 αλλά και με άλλες διατάξεις του Συντάγματος.

 

α. Δικαστική και όχι «διοικητική» φύση του προληπτικού ελέγχου δαπανών


106. Σύμφωνα με τη παραδοσιακή θεωρία του περιορισμένου ελέγχου ο περιορισμός του ΠΕΔ και η διαμόρφωσή του μόνον ως ελέγχου κανονικότητας επιβάλλεται από την «διοικητική του φύση». Κατά το ΣτΕ το ΕΣ δεσμεύεται κατά τη διενέργεια του ΠΕΔ[37], ο οποίος κατατάσσεται στις διοικητικές του αρμοδιότητες. Κατά τη θέση αυτή η αρμοδιότητα αυτή του ΕΣ είναι διοικητική και επομένως οφείλει να σέβεται τον φυσικό δικαστή του άρθρου 95 του Συντάγματος, δηλαδή το ΣτΕ.

 107. Ανεξάρτητα από τον νομικό χαρακτηρισμό του ΠΕΔ ως δικαστικής ή διοικητικής αρμοδιότητας, βέβαιο είναι ότι ο συντακτικός νομοθέτης απαιτεί αποτελεσματικό προληπτικό έλεγχο δαπανών δηλαδή και έλεγχο της νομιμότητας. Η αποτελεσματικότητα του ελέγχου, ως συνταγματική επιταγή, δεν εξαρτάται από τον νομικό του χαρακτηρισμό. Αντίθετα το εκ του Συντάγματος νομικό του χαρακτηριστικό δημιουργεί τη νομική του φύση. Ο ΠΕΔ είναι έλεγχος νομιμότητας επειδή το απαιτεί ο συντακτικός νομοθέτης αποτελεσματικό έλεγχο και εξ αυτού του λόγου είναι δικαστικός έλεγχος και όχι το αντίθετο, δηλαδή: δεν είναι έλεγχος νομιμότητας επειδή (δήθεν) έχει διοικητική φύση.  Όπως ήδη έχει αναλυθεί η αρμοδιότητα αυτή δεν είναι πλέον διοικητική αλλά δικαστική αρμοδιότητα. Η απαίτηση του συντακτικού νομοθέτη σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρ. 98 παρ.1 εδ α για αποτελεσματικό έλεγχο επιτάσσει τον νομιμότητας των διοικητικών πράξεων δηλαδή καθιστά την αρμοδιότητα δικαστική, υπό την έννοια ότι ο έλεγχος αυτός συνιστά «νομικό έργο». Κατά συνέπεια σε καμία περίπτωση δεν δεσμεύεται το ΕΣ ως εκ της φύσεως του ΠΕΔ να μην επεκτείνεται στον έλεγχο νομιμότητας αλλ΄αντίθετα υποχρεούται να προβαίνει σε αυτόν, υποχρεούται να διενεργεί έλεγχο νομιμότητας. Ο χαρακτηρισμός της αρμοδιότητας ως δημοσιονομικής επιβάλλει αποτελεσματικό δημοσιονομικό έλεγχο ανεξάρτητα από οποιοδήποτε χαρακτηρισμό της φύσης του ως δικαστικής ή διοικητικής.  

 

β. Ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ και δημοσιονομική αρμοδιότητα του ΕΣ


108. Το δεύτερο επιχείρημα αφορά την αρμοδιότητα του ΣτΕ και των Διοικητικών Δικαστηρίων. Ειδικότερα η επέκταση του ΠΕΔ η εξελικτική, συνταγματικά πλέον προβλεπόμενη  αναβάθμισή του σε έλεγχο νομιμότητας φαίνεται να δημιουργεί ένα θέμα «εισπήδησης» του ΕΣ στην αρμοδιότητα του ΣτΕ. Πράγματι για τον παρεμπίπτοντα έλεγχο ανέκυψε ζήτημα αρμοδιοτήτων, που δεν ανακύπτει στη περίπτωση του κύριου ελέγχου. Όπως σημειώθηκε, ο παρεμπίπτων ΠΕΔ αναφέρεται στη νομιμότητα διοικητικών πράξεων. Όμως, ο έλεγχος της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων ανατίθεται στο ΣτΕ και τα διοικητικά δικαστήρια. Και ναι μεν το ΕΣ ανήκει στα διοικητικά δικαστήρια, δεν είναι όμως αρμόδιο για τον έλεγχο της διοικητικής νομιμότητας. Εμφανίζεται έτσι κάποιας μορφής ένταση ανάμεσα στο άρθρο 95 και στο άρθρο 98 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος.

109. Και στη περίπτωση αυτή απαραίτητη είναι η διάκριση ανάμεσα στο δημοσιονομικό και το διοικητικό περιεχόμενο, τη δημοσιονομική και τη διοικητική υπόσταση της πράξεων. Πράγματι άλλη η δημοσιονομική και άλλη η διοικητική υπόσταση, διάσταση της πράξης. Οι ελεγχόμενες διοικητικές πράξεις έχουν ασφαλώς διοικητικό περιεχόμενο και παράγουν διοικητικά αποτελέσματα. Ταυτόχρονα όμως έχουν και δημοσιονομικό περιεχόμενο καθόσο κατευθύνονται στην εκταμίευση δημοσίου χρήματος, παράγουν δηλαδή δημοσιονομικά αποτελέσματα. Το ΣτΕ (και τα ΔΔ) ως φυσικό διοικητικό δικαστήριο έχει δικαστική αρμοδιότητα που αφορά την διοικητική διάσταση των διοικητικών πράξεων όχι όμως και τη δημοσιονομική για την οποία αρμόδιο, δικαστήριο είναι το ΕΣ. Όπως το ΣτΕ είναι φυσικό διοικητικό δικαστήριο κατά τον ίδιο τρόπο και το ΕΣ είναι φυσικό δημοσιονομικό δικαστήριο. Η αρμοδιότητά του αφορά τη δημοσιονομική διάσταση των ελεγχόμενων πράξεων, το δημοσιονομικό περιεχόμενο και αποτέλεσμά τους και δεν επεκτείνεται στο διοικητική διάσταση. Με άλλα λόγια ο ΠΕΔ ως δημοσιονομικός έλεγχος δεν επηρεάζει το διοικητικό περιεχόμενο των πράξεων και δεν παράγει διοικητικά παρά μόνο δημοσιονομικά αποτελέσματα.   

110. Από τη διάκριση διοικητικού και δημοσιονομικού στοιχείου, διοικητικής και δημοσιονομικής αρμοδιότητας των δικαστηρίων αλλά και της διάστασης των πράξεων προκύπτει ότι  δεν υπάρχει καμιά απολύτως ένταση στις οικείες συνταγματικές ρυθμίσεις. Τα δύο άρθρα πρέπει να προσεγγίζονται  συνθετικά και με συστηματική ερμηνεία.  Αυτό άλλωστε ορίζει ρητά το άρθρο 94 παρ. 1΄ του Συντάγματος,  το οποίο ορίζει ότι στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου.Τα δύο άρθρα του Συντάγματος το άρθρ. 95 και το άρθρ. 98  παρ. 1 περ. α΄ πρέπει να ερμηνεύονται συστηματικά και εναρμονισμένα, όχι αντιθετικά αλλά σε συστηματική ενότητα και με το άρθρο 94 παρ.1. Η αναβάθμιση του ΠΕΔ σε έλεγχο νομιμότητας δεν σημαίνει «εισπήδηση» του ΕΣ στη σφαίρα αρμοδιότητας του ΣτΕ και των Διοικητικών Δικαστηρίων, η οποία παραμένει ανέπαφη. 

γ. Διοικητικό τεκμήριο και δημοσιονομικό αντιτεκμήριο νομιμότητας


111. Το τρίτο σημείο της διαφωνίας των δύο θεωριών, του τυπικού και του διευρυμένου αποτελεσματικού ελέγχου αφορά το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων.

   (α) Κατά τη παραδοσιακή άποψη δεν επιτρέπεται ο (παρεμπίπτων) έλεγχος των διοικητικών πράξεων της όλης διαδικασίας (ανάληψη υποχρέωσης, συγκρότηση συλλογικού οργάνου, διακήρυξη διαγωνισμού, χρηματικό ένταλμα κ.λπ.) διότι οι διοικητικές αυτές πράξεις καλύπτονται από το τεκμήριο νομιμότητας[38]. Το ΣτΕ με την 3564/1986 απόφασή του έκρινε, ότι «οι Πάρεδροι και οι Επίτροποι του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου των δαπανών του Κράτους των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων  δημοσίου δικαίου δεν μπορούν να ελέγξουν παρεμπιπτόντως με την ευκαιρία αυτού του ελέγχου, τη νομιμότητα των ατομικών διοικητικών πράξεων, οι οποίες και αν ακόμη δεν είναι σύννομες, παράγουν όλες τις έννομες συνέπειές τους και θεωρούνται ως έγκυρες, εφόσον δεν ανακλήθηκαν από τη διοίκηση ή δεν ακυρώθηκαν με δικαστική απόφαση». Σύμφωνα με τη θέση αυτή το τεκμήριο της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων αποτελεί νομικό εμπόδιο που εμποδίζει τον παρεμπίπτοντα έλεγχο της νομιμότητας κατά τη διαδικασία του προληπτικού ελέγχου. Εμφανίζεται έτσι το τεκμήριο της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων να αποκλείει τον έλεγχο νομιμότητας και να επιβάλλει τον έλεγχο κανονικότητας.

            (β) Αντίθετα προς την προηγούμενη άποψη υποστηρίζεται ότι όταν το ΕΣ δικάζει τις διαφορές που εισάγονται σε αυτό κατά την άσκηση των δικαστικών του αρμοδιοτήτων, δε δεσμεύεται από το τεκμήριο της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων[39].

112. Η θεωρία του τυπικού, περιορισμένου ελέγχου χρησιμοποιεί το τεκμήριο νομιμότητας ακριβώς για τον περιορισμό του ελέγχου. Ενώ αντίθετα η θεωρία του διευρυμένου ελέγχου θεωρεί ότι το τεκμήριο νομιμότητας δεν εμποδίζει τον αποτελεσματικό έλεγχο νομιμότητας. Η παραδοσιακή προσέγγιση του όλου θέματος εξαρτά την απάντηση στο ζήτημα αυτό από  τη φύση της αρμοδιότητας ως διοικητικής ή δικαστικής. Εφόσον πρόκειται για άσκηση δικαστικής αρμοδιότητας δεν υπάρχει δέσμευση από το τεκμήριο της νομιμότητας. Αντίθετα τέτοια δέσμευση υπάρχει κατά την άσκηση διοικητικών αρμοδιοτήτων. Αν επομένως ο προληπτικός έλεγχος δαπανών θεωρηθεί διοικητική αρμοδιότητα δεν είναι δυνατός ο έλεγχος της νομιμότητας. Όπως όμως ήδη σημειώθηκε ο έλεγχος της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων κατά την άσκηση του ΠΕΔ επιτάσσεται απευθείας από το Σύνταγμα και είναι ανεξάρτητος από τον χαρακτηρισμό του  ως δικαστικής ή διοικητικής αρμοδιότητας αν και ως εκ του νομικού του περιεχομένου πρεέπι να θεωρείται δικαστικής φύσης. Κατά συνέπεια και  η εφαρμογή του τεκμηρίου νομιμότητας ουδόλως εξαρτάται από τη διοικητική ή δικαστική φύση του ΠΕΔ. Και τούτο διότι ακόμη και αν ο ΠΕΔ χαρακτηρισθεί διοικητική αρμοδιότητα και πάλι δεν έχει εφαρμογή το τεκμήριο νομιμότητας λόγω της δημοσιονομικής φύσης της πράξης. Επομένως δεν έχει ιδιαίτερη πρακτική σημασία ο ειδικότερος χαρακτηρισμός ως δικαστικής ή διοικητικής αρμοδιότητας.

113. Πράγματι την απάντηση και στο ερώτημα αυτό δίνει η διάκριση ανάμεσα στη διοικητική και τη δημοσιονομική διάσταση της ελεγχόμενης διοικητικής πράξης. Η εξέλιξη του δημοσιονομικού φαινομένου επιβάλλει τη διάκριση της δημοσιονομικής διάστασης από την όλη διοικητική διάσταση της ελεγχόμενης πράξης. Η διάκριση αυτή μας οδηγεί στη διάκριση του διοικητικού τεκμηρίου της νομιμότητας και του δημοσιονομικού αντιτεκμηρίου νομιμότητας. Το τεκμήριο της νομιμότητας καλύπτει το διοικητικό περιεχόμενο της πράξης. Όχι όμως και το δημοσιονομικό του περιεχόμενο. Το τεκμήριο της νομιμότητας είναι τεκμήριο διοικητικής νομιμότητας και ως τοιούτο ουδόλως θίγεται. Το τεκμήριο της νομιμότητας αφορά τα διοικητικά αποτελέσματα. Το τεκμήριο τη νομιμότητας των διοικητικών πράξεων ισχύει απαρέγκλιτα όσον αφορά τα διοικητικά αποτελέσματα. Η πράξη δηλαδή θεωρείται νόμιμη και παράγει έννομα αποτελέσματα μέχρις ότου παύσει  ισχύς της. Το τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, ως τεκμήριο διοικητικής φύσης αφορά τη διοικητική διάσταση της πράξης και μόνον αυτή. Αποκτά ουσία και περιεχόμενο από τη διοικητική διάσταση της πράξης, η οποία το προσδιορίζει αλλά και το οριοθετεί. Η πράξη παράγει διοικητικά αποτελέσματα μέχρις ότου ακυρωθεί ή παύσει η ισχύς της με οποιοδήποτε τρόπο.

114. Όσο η δημοσιονομική διάσταση δεν είχε εξελιχθεί η διοικητική κατελάμβανε και τον δημοσιονομικό χώρο. Όμως το τεκμήριο της νομιμότητας δεν επεκτείνεται (πλέον) και στη δημοσιονομική περιοχή. Το τεκμήριο της νομιμότητας καλύπτει τα διοικητικά όχι όμως και τα δημοσιονομικά αποτελέσματα. Το τεκμήριο νομιμότητας ρυθμίζει τη διοικητική περιοχή και σταματά εκεί που αρχίζει η δημοσιονομική περιοχή. Ενώ το τεκμήριο νομιμότητας ενισχύει τη λειτουργία της διοίκησης αντίθετα στο δημοσιονομικό χώρο εμφανίζεται ιδιαίτερα προβληματικό. Και οδηγεί σε άτοπα αποτελέσματα. Οδηγεί δηλαδή στην εκταμίευση δημοσίου χρήματος χωρίς να έχει προηγηθεί ο απαιτούμενος έλεγχος ή μπορεί και να εξαναγκάζει σε μια τέτοια εκταμίευση παρά την ύπαρξη παρανομιών. Στη δημοσιονομική δηλαδή περιοχή και για τη διαφύλαξη του δημοσίου χρήματος  φαίνεται να ορθώνεται μια βασική αρχή κατά την οποία «ουδεμία εκταμίευση χωρίς αποτελεσματικό έλεγχο». Όμως η αρχή αυτή εξαιρεί από το τεκμήριο διοικητικής νομιμότητας τα δημοσιονομικά αποτελέσματα. Η πράξη παράγει όλα τα διοικητικά αποτελέσματα δεν παράγει όμως δημοσιονομικά αποτελέσματα. Από το τεκμήριο της νομιμότητας εξαιρείται το δημοσιονομικό περιεχόμενο και τα δημοσιονομικά αποτελέσματα της πράξης. Η πράξη δεν θεωρείται «κατά τεκμήριο νόμιμη» αλλά πρέπει να ελεγχθεί για να βρεθεί τελικά νόμιμη ή να διαπιστωθεί παρανομία. Η εκταμίευση του χρήματος προϋποθέτει τον έλεγχο της νομιμότητας. Το τεκμήριο της νομιμότητας αντικαθίσταται από την αρχή του ελέγχου. Πρόκειται δηλαδή για ένα «αντιτεκμήριο νομιμότητας». Στο δημοσιονομικό χώρο η πράξη δεν πρέπει μόνον να φαίνεται αλά και να είναι νόμιμη. Ο παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητας αφορά μόνο τη δημοσιονομική διάσταση της πράξης. Αυτό ακριβώς σημαίνει ότι ο έλεγχος του ΕΣ δεν επηρεάζει τη διοικητική διάσταση, η οποία εξακολουθεί να υπάρχει αλώβητη.  Κατ αυτό τον τρόπο η έννοια του προληπτικού ελέγχου δεν είναι αναγκαστικά αντίθετη προς το τεκμήριο νομιμότητας.

115. Αν οι διοικητικές πράξεις της δημοσιονομικής διαδικασίας καλύπτονται από το τεκμήριο νομιμότητας και ως προς το δημοσιονομικό τους αποτέλεσμα, τότε δεν είναι δυνατός κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου ο έλεγχος της νομιμότητάς τους, δεν είναι δηλαδή δυνατός ο αποτελεσματικός προληπτικός έλεγχος δαπανών. Με τη τήρηση του τεκμηρίου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, όπως αυτός νοείται κατά την παραπάνω απόφαση, ο ΠΕΔ μεταβάλλεται σε ένα ξερό αναποτελεσματικό διαπιστωτικό έλεγχο απλής ύπαρξης των παραστατικών δικαιολογητικών στοιχείων και του χρηματικού εντάλματος. Αν αντίθετα δεν εφαρμόζεται το τεκμήριο νομιμότητας ως προς το δημοσιονομικό πάντοτε αποτέλεσμα, τότε ο ΠΕΔ καθίσταται αποτελεσματικός.

 

Γ΄ Νομιμότητα και πραγματική κατάσταση


 

116. Ο δημοσιονομικός προληπτικός έλεγχος δαπανών αφορά τη νομιμότητα, είναι έλεγχος νομιμότητας. Δεν είναι εξ ορισμού έλεγχος σκοπιμότητας, δεν ελέγχεται δηλαδή η σκοπιμότητα, το ωφέλιμο της δημόσιας δαπάνης.

117. Ως έλεγχος νομιμότητας ο ΠΕΔ δεν είναι ουσιαστικός έλεγχος, δηλαδή δεν είναι έλεγχος της ουσίας.  Δεν είναι έλεγχος υλοποίησης του ουσιαστικού μέρους της δαπάνης (π.χ. δεν ελέγχεται αν πράγματι έχει περατωθεί το δημόσιο έργο) σύμφωνα με τη διάταξη της παρ. 6 του άρθρου 17 του π.δ. 774/1980, η οποία αναφέρει ότι αν υπάρχουν αμφιβολίες για το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης, θεωρείται μεν το χρηματικό ένταλμα, αναφέρεται όμως η αμφιβολία στο αρμόδιο Τμήμα του ΕΣ, το οποίο την αξιολογεί και μπορεί να την ανακοινώσει στον αρμόδιο Υπουργό και στον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών.

118. Δεν εξετάζεται επομένως η «ορθότητα» της οικονομικής απόφασης, αλλά η τήρηση του νόμου, η τήρηση των διαδικασιών. Από την άποψη αυτή ο προληπτικός έλεγχος ως νομικός έλεγχος και όχι έλεγχος της ουσίας είναι σε ένα βαθμό τυπικός νομικός έλεγχος, δηλαδή έλεγχος της τυπικής νομιμότητας. Όμως ο τυπικός αυτός έλεγχος αναγκαία επεκτείνεται στον έλεγχο της νομιμότητας όλων των πράξεων, που εμπλέκονται στη διαδικασία ελέγχου. Το χαρακτηριστικό αυτό του ΠΕΔ, ως ελέγχου νομιμότητας, φαίνεται να είναι αυτό που κυρίως και πρωτίστως τον καθιστά δικαστικό έλεγχο. Επιταγή του Συντάγματος είναι ο έλεγχος νομιμότητας και συγκεκριμένα της δημοσιονομικής νομιμότητας. Το ΕΣ οφείλει να εμποδίσει την εκταμίευση αν δεν υπάρχει νομιμότητα.

 

 


ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ


 

119. Ο ΠΕΔ είναι συνταγματικά κατοχυρωμένος και επομένως, ο κοινός νομοθέτης δεν δύναται να το καταργήσει. Ο ΠΕΔ είναι δικαστικός έλεγχος. Διαφέρει από κάθε άλλη μορφή ελέγχου, καθώς έχει ανατεθεί σε εξωτερικό όργανο από την ελεγχόμενη Διοίκηση, σε όργανο που ανήκει στη δικαστική εξουσία και είναι κατά το οργανικό και το λειτουργικό κριτήριο δικαστήριο.  Οι Υπηρεσίες Επιτρόπων, οι οποίες ακολουθούν τη νομολογία των Τμημάτων του ΕΣ, θα πρέπει να αναδιοργανωθούν, κατά το πρότυπο της εισαγγελικής αρχής.

120. Είναι απαραίτητη η διάκριση των πράξεων στο πεδίο του προληπτικού ελέγχου, κατά τα ανωτέρω, (α) σε δημοσιονομικές, (β) σε πράξεις με δημοσιονομικές επιπτώσεις και (γ) δημοσιονομικά συναφείς. Ο έλεγχος όλων των ανωτέρω κατηγοριών πράξεων από το ΕΣ είναι αναγκαίος και δεν αντίκειται στο τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, καθώς υφίσταται, ως προς τον Δημοσιονομικό χώρο, που όπως προαναφέρθηκε είναι ιδιαίτερος, δημοσιονομικό αντιτεκμήριο των πράξεων αυτών.

121. Δεν υφίσταται σύγκρουση αρμοδιοτήτων μεταξύ Συμβουλίου της Επικρατείας και Ελεγκτικού Συνεδρίου. Η συνταγματική ρύθμιση οριοθετεί με ακρίβεια τις αρμοδιότητες. Το ΣτΕ – και κατ΄ επέκταση τα λοιπά διοικητικά δικαστήρια – εξετάζουν τη διοικητική όψη της διοικητικής πράξης κατά την κρίση της οικείας διαφοράς, ενώ το ΕΣ ερευνά τη δημοσιονομική της όψη.

 

 

 

 


 

Θεμέλης Ν.

 

Αλιτίδου

Κάρκαλης Ι.,

Κούρτης  Γ.,

Μηλιώνης

Ραίνεση Ν.

Ρίζος

 

 

6977 214818   Πότα

 




[1] Στο κείμενο που ακολουθεί βασίστηκε διάλεξη στις 19 Μαΐου 2005 στην Ημερίδα Πανεπιστημίου και Ελεγκτικού Συνεδρίου
[2] Βλ. αναλυτικά για το ζήτημα Ι. Π. Κάρκαλης, Αντιδιαφθορά και Ελεγκτικό Συνέδριο. Εφαρμοσμένη Δημοσιονομική Ελεγκτική Ι, εκδ. Σάκκουλα 2006. Βλ. επίσης γενικά για τη διαφθορά Π. Λασκούμ, Διαφθορά, εκδ. Καστανιώτη, Αθήνα 2003, Γ. Λάζος, Διαφθορά και Αντιδιαφθορά, εκδ. Νομική Βιβλιοθήκη 2005, Κ. Κουτσούκης, Η διαφθορά στον δημόσιο Τομέα. Σύμπτωμα ανάπτυξης, ηθικής της εξουσίας ή κρίση της κοινωνίας, Οικονομικός Ταχυδρόμος, αρ. φύλλου 35/27.8.2987, ανάτυπο, σελ. 5. H. Alatas, The sociology of corruption: The nature, function, causes and prevention of corruption. D. Moore Press, Singapore 1968. L. P. Shaidi, Corruption and underdevelopment, Institute of  Criminology, University of Cambridge, Cambredge 1981.
[3] Βλ. Α. Κοκκίδου, Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου κατά το αναθεωρημένο άρθρο 98 του Συντάγματος, Πανεπιστημιακές Εκδόσεις Παντείου Πανεπιστημίου, Αθήνα 2002.
[4] Π. Δ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 2004, σελ. 248·
[5] ΑΠ Β΄ Τμ. 154/1892, Θέμις Γ΄, 1892:70 επ.
[6] ΕΣ  Ολομ. 399/1997, 1002/1999, με σημείωμα Ν. Μηλιώνη, ΤοΣ 27, 2001:162 επ.
[7] ΕΣ  IV Τμ.  784/1997, Ολομ.  1002/1999
[8] Ν. Α. Μηλιώνης, Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 2006, σελ.  236..
[9] Με εξαίρεση την περίπτωση συγγνωστής πλάνης, η οποία αποτελεί νομολογιακή κατασκευή και παρέχεται σε περιπτώσεις που ο ελεγχόμενος φορέας θεώρησε ότι η διενεργούμενη δαπάνη ήταν νόμιμη, παρότι αυτή δεν ήταν, είτε λόγω του δυσερμήνευτου των διατάξεων, είτε λόγω πολυπλοκότητας του νομικού πλαισίου.
[10] Σε μια από τις δύο κατηγορίες μπορεί να καταταχθεί οποιαδήποτε διοικητική πράξη, που έχει μικτό, δημοσιονομικό και απλό διοικητικό περιεχόμενο, ανάλογα με το αν επικρατεί το διοικητικό ή το δημοσιονομικό κριτήριο.
[11] Η σχέση τεκμηρίου της νομιμότητας και προληπτικού ελέγχου δημοσίων δαπανών είναι διπλή: α) Κατά πρώτο ενδιαφέρει αν οι δημοσιονομικές πράξεις καλύπτονται από το τεκμήριο νομιμότητας . β) Κατά δεύτερο ενδιαφέρει ως τεκμήριο νομιμότητας των μικτών και συναφών πράξεων.
[12] Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 2001, σελ. 111.
[13] Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 2001, σελ. 120.
 
[14] Βλ. Ι. Π. Κάρκαλη, Αντιδιαφθορά και Ελεγκτικό Συνέδριο. Εφαρμοσμένη Δημοσιονομική Ελεγκτική Ι, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2005, σελ. 175 επ.
[15] Για την ιστορική πορεία της νομικής εξέλιξης του ΕΣ και των σχετικών συνταγματικών διατάξεων βλ. Α. Κοκκίδου, Ο προληπτικός έλεγχος των δημοσίων συμβάσεων προμηθειών από το Ελεγκτικό Συνέδριο, εκδ. Παντείου Πανεπιστημίου, Αθήνα 2001, σελ. 46 επ.
[16] Ο ΠΕΔ θεσπίστηκε με το ν. ΑΥΟΖ/1887 (ΦΕΚ Α΄ 136/3.6.1887).  
[17] ΦΕΚ Α΄ 170.
[18] ΦΕΚ Α΄ 230.
[19] Βλ. αναλυτικά για τον έλεγχο της Διοίκησης Ελισάβετ Μπέσιλα  – Μακρίδη, Έλεγχος Διοίκησης, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2006. Επίσης, βλ. Α. Λιγωμένου, Η αρχή του Κράτους Δικαίου, ΔιΔικ 1993:51.
[20] Παρότι αυτό επιχειρήθηκε ήδη μια φορά με τη διάταξη του άρθρου 34 παρ. 1 του ν. 1489/1984 (ΦΕΚ Α΄ 170). Άμεση ήταν η αντίδραση της Ολομέλειας του ΕΣ, η οποία έκρινε τη διάταξη αντισυνταγματική. Βλ. ΕΣ Ολομ. Πρακτικά 19, 20/1979.
[21] Ήταν συνηθισμένη πριν την αναθεώρηση του έτους 2001 η μεταμφίεση νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου για την αποφυγή του ελέγχου. Βλ. Ε. Τροβά, Και όνομα μεν «Ανώνυμος εταιρεία κέκληται…». Θεσμικές μεταμφιέσεις και σημειωτικά πειράματα ως άσκηση πολιτικών επιλογών και ιστορικής ασυνέπειας, ΔιΔικ, 1995:1099 επ.
[22] Σύμφωνα με τη διάταξη της παρ. 6 του άρθρου 17 του πδ 774/1980,  αν υπάρχουν αμφιβολίες για το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης, θεωρείται μεν το χρηματικό ένταλμα αναφέρεται όμως η αμφιβολία στο αρμόδιο τμήμα, το οποίο την αξιολογεί και μπορεί να την ανακοινώσει στον αρμόδιο υπουργό και στον υπουργό των οικονομικών.
[23] Βλ. Ι. Π. Κάρκαλης, Δικαστικός προληπτικός έλεγχος των δαπανών: Μια νέα μορφή δικαστικής προστασίας, σε: «Διαφάνεια και ανεξαρτησία στον έλεγχο του δημοσίου χρήματος», Τιμητικός Τόμος για τα 170 χρόνια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή 2004, σελ. 321 επ. Επίσης, στον τόμο: Ιστορική εξέλιξις του θεσμού των Ελεγκτικών Συνεδρίων Ελλάδας και Γαλλίας, εκδ. Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήναι 1993, Λ. Θεοχαρόπουλος, Η δικαστηριακή φύσις του ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου, σελ. 125 επ.· Κ. Ρίζος, Η νομική φύση των πράξεων του Ελληνικού Ελεγκτικού Συνεδρίου, σελ. 145 επ.
[24] Δεν είναι πάντως και αποκλειστικό το στοιχείο αυτό. Χαρακτηριστικό αντίθετο παράδειγμα είναι η εκουσία δικαιοδοσία.
[25] Ν.  2362/1995 άρθρ. 22 παρ. 1.
[26] Ν. 2362/1995 «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις», ΦΕΚ Α΄ 247.
[27] ΚΔΛ άρθρ. 26 παρ.2.
[28] Ν. 2362/1995 άρθρ. 15 παρ. 1.
[29] Ν. 2362/1995 άρθρ. 20 παρ. 1. Βλ. επίσης Ν. Α. Μηλιώνης, Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 2006, σελ. 272.
[30] ΚΔΛ 26 παρ.1.
[31] Οι  διατάκτες διακρίνονται, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 20 του ΚΔΛ, σε κύριους και δευτερούοντες.  Κύριοι είναι όσοι αναλαμβάνουν υποχρεώσεις εις βάρος πιστώσεων που έχουν τεθεί στη διάθεσή τους απευθείας από τον κρατικό προϋπολογισμό. Ο υπουργός είναι πάντοτε κύριος διατάκτης. Δευτερεύοντες διατάκτες είναι οι δημόσιοι λειτουργοί, στου οποίους ο κύριος διατάκτης μεταβιβάζει, με έγγραφη εντολή του, που καλείται επιτροπικό ένταλμα, μέρος των πιστώσεων ορισμένων κονδυλίων του κρατικού προϋπολογισμού.  Βλ. Μ. Δ. Στασινόπουλος, Μαθήματα Δημοσιονομικού Δικαίου, Αθήναι 1966, σελ. 118.
[32] ΚΔΛ άρθρ. 26 παρ.1
[33] Βλ. Ν. Α. Μηλιώνης, Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα 2006, σελ. 277 · Β. Γεωργαντάς, Τα δημόσια οικονομικά και η ελληνική οικονομική νομοθεσία κατά Gaston Jéze, τόμος Ι, Εισαγωγή – Δημόσιον Λογιστικόν, 1914. σελ. 323.
[34] Στο πλαίσιο ενός sui generis δικαιώματος ακρόασης, αντίστοιχο με αυτό, που το Σύνταγμα αναγνωρίζει στο άρθρο 20 παρ. 2 στον διοικούμενο.  Βλ.  Ι. Π. Κάρκαλης, Αντιδιαφθορά και Ελεγκτικό Συνέδριο. Εφαρμοσμένη Δημοσιονομική Ελεγκτική Ι, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα – Θεσσαλονίκη 2005, σελ. 112 – 113. Επίσης, βλ. γενικά για το δικαίωμα ακρόασης του διοικούμενου Ελισάβετ Μπέσιλα – Μακρίδη, Το δικαίωμα αναφοράς στις αρχές και ο συνήγορος του πολίτη, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, β΄ έκδοση, Αθήνα – Κομοτηνή 2000.
[35] Βλ. π.δ.  774/1980 άρθρ. 17 παρ. 5. Ο έλεγχος της σκοπιμότητας των διοικητικών πράξεων εκφεύγει της αρμοδιότητας του ΕΣ.
[36] Βλ. π.δ. 774/1980 άρθρ. 17 παρ. 6. Αν η Υπηρεσία Επιτρόπου αμφιβάλλει για το ουσιαστικό μέρος της δαπάνης θεωρείται μεν το χρηματικό ένταλμα, αναφέρεται όμως η σχετική αμφιβολία στο αρμόδιο Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, το οποίο αφού προβεί σε σχετική αξιολόγηση,  μπορεί να την ανακοινώσει στον  αρμόδιο Υπουργό και τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών.
[37]  Βλ. ΣτΕ 3564/1986.
[38] Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου Ι, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή  2002,  σελ. 119.
[39] Βλ. ΕΣ 7/1973.

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου