Πέμπτη, 17 Ιουλίου 2014

Η ΠΟΙΝΙΚΗ ΕΥΘΥΝΗ ΤΩΝ ΥΠΟΥΡΓΩΝ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΑΣΚΗΣΗ ΤΩΝ ΚΑΘΗΚΟΝΤΩΝ ΤΟΥΣ


Η Ποινική Ευθύνη των Υπουργών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους (Δημοσιεύθηκε στην ΕΔΔΔ τόμος 57 τευχ 1, όπου και οι υποσημειώσεις) Του Ανδρέα Γ. Δημητρόπουλου Καθηγητή Νομικής Σχολής Πανεπιστημίου Αθηνών Περιεχόμενα Περιεχόμενα 1 - Το θέμα 1 Ι. Ποινικά αδικήματα «κ α τ ά την ά σ κ η σ η» των καθηκόντων 3 α. «Εντός χρόνου» ποινικά αδικήματα 3 ι. Η χρονική προϋπόθεση 3 ιι. Η ανεπάρκεια του χρονικού κριτηρίου 3 ιιι. Η υπέρμετρη διεύρυνση του ευνοϊκού ρυθμιστικού περιεχομένου 3 β. Ποινικά αδικήματα γενικού συμφέροντος 4 ι. Η υλοποίηση του γενικού συμφέροντος 4 ιι. Η δια του ποινικού αδικήματος διευκόλυνση των υπουργικών καθηκόντων 5 ιιι. Η ratio constitutionis της ευνοϊκής ποινικής μεταχείρισης 5 γ. Η υπαγωγή στις διατάξεις της ευνοϊκής ποινικής μεταχείρισης 6 ΙΙ. Ποινικά αδικήματα «ε κ τ ό ς ά σ κ η σ η ς» των υπουργικών καθηκόντων 7 α. «Ε κ τ ό ς χ ρ ό ν ο υ» ποινικά αδικήματα 7 β. «Ά σ χ ε τ α» ποινικά αδικήματα 7 γ. Η υπαγωγή στις διατάξεις του κοινού ποινικού δικαίου 8 ΙΙΙ. Ποινικά αδικήματα «ε π ε υ κ α ι ρ ί α» της άσκησης 8 α. Ποινικά αδικήματα εντός χρόνου 8 β. Ποινικά αδικήματα ιδιωτικού συμφέροντος 8 ι. Η ύπαρξη ουσιαστικής σχέσης 8 ιι. Η εξυπηρέτηση ιδιωτικού συμφέροντος 9 γ. Η υπαγωγή στις διατάξεις του κοινού ποινικού δικαίου και όχι στην ευνοϊκή ποινική μεταχείριση 9 - Συμπεράσματα 10 - Το θέμα 1. Η υπουργική ευθύνη βρίσκεται και θα παραμείνει για καιρό στην επικαιρότητα και θα απασχολεί ως πραγματικό και ως νομικό ζήτημα, αφενός μεν λόγω της εμπλοκής υπουργών σε διάφορα «σκάνδαλα» και υποθέσεις αναγόμενες στη διαχείριση της κυβερνητικής εξουσίας, αφετέρου δε λόγω του «πέπλου της ατιμωρησίας», που μέχρι σήμερα καλύπτει τις υποθέσεις αυτές . Αποτελεί πραγματική διαπίστωση, ότι η ιστορική καταγραφή της υπουργικής ευθύνης, η απόδοση ευθυνών στη πράξη, δεν έχει διανύσει στην Ελλάδα τη καλλίτερη πορεία . Οι υπουργοί δεν τιμωρούνται για τα εγκλήματα, που τέλεσαν «κατά την άσκηση των καθηκόντων τους». Ιδιαίτερη όμως σημασία έχει, ότι συχνά για την ατιμωρησία αυτή ενοχοποιείται, ρητά ή σιωπηρά ο ίδιος ο συντακτικός νομοθέτης. Η ατιμωρησία, που ιστορικά επικράτησε, αποδίδεται στην ισχύουσα συνταγματική ρύθμιση, με αποτέλεσμα τα πυρά της κριτικής να στρέφονται εσφαλμένα εναντίον του συντακτικού νομοθέτη. Το άρθρο 86 Σ και ο νόμος περί ευθύνης των Υπουργών, που ψηφίστηκε με βάση το άρθρο αυτό χρησιμοποιείται ως «νομικό άλλοθι», ως «συνταγματικό συγχωροχάρτι». Η ευθύνη για την ατιμωρησία των υπουργών αποδίδεται στον συντακτικό νομοθέτη, ο οποίος με τις ρυθμίσεις του, εμποδίζει δήθεν τη πολιτική κάθαρση. Γεννώνται έτσι εύλογες απορίες για το περιεχόμενο της συνταγματικής ρύθμισης. Είναι δυνατόν ο συντακτικός νομοθέτης να μεταχειρίζεται ευνοϊκά τον επίορκο υπουργό εκείνον, που χρησιμοποίησε την εξουσία όχι προς όφελος του Δημοσίου αλλά προς ίδιο όφελος; Αποτελεί πράγματι η συνταγματική διάταξη εμπόδιο στη ψήφιση ενός «ορθού» νόμου περί ευθύνης υπουργών; Απαιτείται πράγματι αναθεώρηση του Συντάγματος ή η ισχύουσα συνταγματική ρύθμιση παρέχει τη δυνατότητα ορθής ερμηνείας; Αυτά τα ερωτήματα διερευνώνται στη μελέτη που ακολουθεί. 2. Οι ισχύουσες συνταγματικές διατάξεις καθιερώνουν ένα πλέγμα ευνοϊκών ρυθμίσεων για τα ποινικά αδικήματα, που τέλεσαν υπουργοί «κατά την άσκηση των καθηκόντων» τους . Η εύνοια του συντακτικού νομοθέτη συνίσταται κυρίως, αφενός μεν στη παρεμβολή του «υπουργοδικείου» και της Βουλής στην όλη διαδικασία , αφετέρου στη καθιέρωση της σύντομης αποσβεστικής προθεσμίας του άθρ.86 παρ. 5 Σ, έτσι ώστε οι ενδιαφέρουσες τον συντακτικό νομοθέτη πράξεις των υπουργών να αποσβένυνται σε σύντομο χρονικό διάστημα . Σχετικά με το ευνοϊκό αυτό συνταγματικό καθεστώς της υπουργικής ευθύνης έχουν τεθεί καίρια ερωτήματα, που αφορούν τη νέα διαμόρφωση ή και την κατάργησή του με τη πρώτη αναθεωρητική ευκαιρία. Όμως το βασικό, πρωταρχικό ερώτημα που τίθεται – de constitutione lata και όχι de constitutione ferenda – είναι ποια: ποινικά αδικήματα υπουργών υπάγονται στην ευνοϊκή συνταγματική ρύθμιση; Το καίριο αυτό ερώτημα αποκτά μεγαλύτερη ένταση και σημασία μέσα στο ερμηνευτικό πλαίσιο, που έχει επιβάλει η κρατούσα γνώμη, η οποία υπάγει με μεγάλη ευκολία στο καθεστώς ευνοϊκής ρύθμισης όλα σχεδόν τα ποινικά αδικήματα (πλημμελήματα, κακουργήματα) υπουργών, με αποτέλεσμα να διαφεύγουν τον πέλεκυ της Δικαιοσύνης χαρακτηριστικές περιπτώσεις υπουργικής παραβατικότητας, που προκαλούν έντονα και το στοιχειώδες περί δικαίου αίσθημα. Τίθεται έτσι εκ νέου το ερώτημα: Ποια υπουργικά αδικήματα υπάγονται και ποια δεν υπάγονται στο ευνοϊκό νομικό συνταγματικό καθεστώς; 3. Αναφορικά προς την απάντηση στο παραπάνω ερώτημα συγκρούονται δύο απόψεις, δύο θεωρίες. Η πρώτη, η «ευρεία» είναι και η κρατούσα, όπως προκύπτει εκ της εφαρμογής της διάταξης. Η γνώμη αυτή δέχεται ευρύτατο ρυθμιστικό περιεχόμενο της ευνοϊκής συνταγματικής ρύθμισης και υπάγει σε αυτή όλα, ή σχεδόν όλα τα ποινικά αδικήματα των υπουργών. Η αντίθετα προς τη γνώμη αυτή υποστηρίζει «στενή ερμηνευτική εκδοχή» και δέχεται, ότι ένας μικρός μόνον αριθμός ποινικών αδικημάτων των υπουργών υπάγεται στην ευνοϊκή ποινική μεταχείριση, που καθιερώνει το Σύνταγμα. Η θεωρία αυτή από πολλές απόψεις υπερτερεί σημαντικά της ευρείας ερμηνευτικής εκδοχής. Όπως υποστηρίζεται στη παρούσα μελέτη όχι όλα αλλά μόνον «τα ποινικά αδικήματα γενικού συμφέροντος» υπάγονται στην ευνοϊκή ποινική μεταχείριση που καθιερώνουν οι συνταγματικές διατάξεις. Απαραίτητη είναι η διάκριση των ποινικών αδικημάτων των υπουργών σε τρείς βασικές κατηγορίες: α) ποινικά αδικήματα κ α τ ά την άσκηση των καθηκόντων β) ποινικά αδικήματα ε κ τ ό ς άσκησης των καθηκόντων και γ) ποινικά αδικήματα ε π’ ε υ κ α ι ρ ί α της άσκησης των καθηκόντων. Η τριμερής αυτή διάκριση βασίζεται στη σωρευτική εφαρμογή δύο κριτηρίων, του χρονικού και του ουσιαστικού. Ι. Ποινικά αδικήματα «κ α τ ά την ά σ κ η σ η» των καθηκόντων 4. Η πρώτη κατηγορία ποινικών αδικημάτων των υπουργών, στην οποία αναφέρεται ρητά η ρύθμιση του άρθρ. 86 πρ.1 Σ, είναι τα ποινικά αδικήματα «κατά την άσκηση» των καθηκόντων τους . Το βασικό ερμηνευτικό ζήτημα που ανακύπτει είναι τι σημαίνει η συνταγματική διατύπωση: «κατά την άσκηση των καθηκόντων». Για τον προσδιορισμό των ποινικών αδικημάτων αυτής της κατηγορίας απαραίτητη είναι η αναζήτηση τόσο των χρονικών, όσο και των ουσιαστικών προϋποθέσεων, τις οποίες απαιτεί ο συντακτικός νομοθέτης. Άλλωστε η λέξη «κατά» δεν έχει μόνο χρονικό αλλά και ουσιαστικό περιεχόμενο. α. «Εντός χρόνου» ποινικά αδικήματα ι. Η χρονική προϋπόθεση 5. Το πρώτο αναγκαίο και εμφανές κριτήριο είναι το «χρονικό». Η λέξη «κατά» έχει κατά πρώτο χρονικό περιεχόμενο. Σημαίνει «κατά την διάρκεια», «καθ όν χρόνον». Με την έννοια αυτή «κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων» είναι τα ποινικά αδικήματα, που τελεί ο υπουργός κατά τη διάρκεια που φέρει το υπουργικό αξίωμα. Το ποινικό αδίκημα για να είναι «υπουργικό» και να αντιμετωπίζεται ευνοϊκά πρέπει να τελείται από υπουργό. O δράστης τέλεσης του εγκλήματος πρέπει να φέρει την υπουργική ιδιότητα κατά τον χρόνο της τέλεσης. Το χρονικό αυτό κριτήριο θέτει ένα πρώτο, ευρύτερο πλαίσιο εντός του οποίου θα πρέπει να τελέσθηκαν οι εν προκειμένω ενδιαφέρουσες πράξεις. Ποινικά αδικήματα κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων είναι καταρχήν εκείνα των οποίων ο δράστης είναι υπουργός. ιι. Η ανεπάρκεια του χρονικού κριτηρίου 6. Η εγγύτερη εξέταση των ποινικών αδικημάτων των υπουργών, οδηγεί στο συμπέρασμα, ότι δεν είναι όλες οι πράξεις του υπουργού της ίδιας «νομικής ποιότητας». Υπάρχουν πράγματι ποινικά αδικήματα υπουργών, τα οποία αν και τελέσθηκαν κατά τον χρόνο, που ο δράστης έφερε το υπουργικό αξίωμα, εντούτοις προφανώς δεν έχουν ουδεμία απολύτως σχέση με την άσκηση των καθηκόντων του. Πρόκειται για τα ά σ χ ε τ α προς την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων αδικήματα (βλ. παρακ.). Η ύπαρξη των αδικημάτων αυτών καθιστά σαφές, ότι το χρονικό κριτήριο είναι μεν απαραίτητο, καθόσον θέτει ένα πρώτο χρονικό πλαίσιο εντός του οποίου θα πρέπει να έχει διαπραχθεί το αδίκημα, αλλά δεν είναι ασφαλές. Το χρονικό κριτήριο θέτει τη πρώτη όχι όμως και τη τελευταία προϋπόθεση. ιιι. Η υπέρμετρη διεύρυνση του ευνοϊκού ρυθμιστικού περιεχομένου 7. Το χρονικό αποκλειστικά κριτήριο ακολουθεί η κρατούσα γνώμη, η οποία υπάγει συλλήβδην και χωρίς διακρίσεις στα «κατά τη άσκηση» των καθηκόντων υπουργικά αδικήματα όλα σχεδόν τα ποινικά αδικήματα υπουργών, που τελέσθηκαν καθ΄ον χρόνον ο δράστης έφερε το υπουργικό αξίωμα . Με μεγάλη ευκολία και χωρίς τη βάσανο της αναζήτησης άλλων κριτηρίων υπήχθησαν στη παρούσα κατηγορία όλα σχεδόν τα ποινικά αδικήματα υπουργών, όπως είναι δωροδοκίες, ή παραβάσεις καθήκοντος, ή απιστίες περί την υπηρεσία κλπ. Όμως μόνη η εφαρμογή του χρονικού κριτηρίου καταλήγει σε υπέρμετρη διεύρυνση του ρυθμιστικού περιεχομένου των σχετικών συνταγματικών διατάξεων και τελικά οδηγεί στην υπαγωγή στο ευνοϊκό ποινικό καθεστώς πολύ περισσότερων αδικημάτων υπουργών, από εκείνα τα οποία ο συντακτικός νομοθέτης ήθελε να μεταχειριστεί ευνοϊκά. Καταλήγει δηλαδή η άποψη αυτή σε ερμηνευτικές υπερβολές. Η εφαρμογή μόνου του χρονικού κριτηρίου καταλήγει στο αποτέλεσμα να θεωρεί ως υπουργικά αδικήματα μεγάλο αριθμό πράξεων, που ναι μεν τελέσθηκαν καθ’ ον χρόνον ο δράστης έφερε το υπουργικό αξίωμα, πλην όμως δεν έχουν καμία ουσιαστική σχέση με την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων, είναι δηλαδή άσχετα προς αυτά (βλ.παρακ.). Είναι επομένως απαραίτητη η εφαρμογή και του ουσιαστικού κριτηρίου εκτός και πέραν του χρονικού, το οποίο πρέπει να συντρέχει για την ορθή ερμηνεία της συνταγματικής πρόβλεψης «κατά την άσκηση» των καθηκόντων. β. Ποινικά αδικήματα γενικού συμφέροντος ι. Η υλοποίηση του γενικού συμφέροντος 8. «Κατά την άσκηση των καθηκόντων» δεν είναι όλα τα «εντός χρόνου» ποινικά αδικήματα των υπουργών αλλά μόνον εκείνα εξ αυτών τα οποία συνδέονται επιπλέον και με ουσιαστική σχέση προς τα υπουργικά καθήκοντα . Η ορθή ερμηνεία της συνταγματικής διάταξης του άρθρ. 86 παρ.1 απαιτεί τη σωρευτική εφαρμογή και του ουσιαστικού κριτηρίου. Ενώ το χρονικό αφορά την χρονική σχέση, το ουσιαστικό αφορά την εσωτερική ουσιαστική σχέση, που πρέπει να υπάρχει ανάμεσα στο ποινικό αδίκημα και τα καθήκοντα του υπουργού, προκειμένου το συγκεκριμένο αδίκημα να θεωρηθεί, ότι τελείται κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων. Η συνταγματική απαίτηση της ύπαρξης ουσιαστικής σχέσης μεταξύ ποινικού αδικήματος και καθηκόντων του υπουργού προκύπτει άλλωστε από αυτή την ίδια τη γραμματολογική διατύπωση της διάταξης του άρθρ. 6 παρ.1 Σ καθόσον η λέξη «κατά» μπορεί μεν να έχει «χρονική αφετηρία», δεν έχει όμως αναγκαία και σε κάθε περίπτωση αποκλειστικά και μόνο χρονικό περιεχόμενο. Εκτός του χρονικού μπορεί να έχει – και έχει εν προκειμένω- και ουσιαστικό περιεχόμενο, που δηλώνει την ύπαρξη όχι μόνο χρονικής αλλά και ουσιαστικής σχέσης μεταξύ του ποινικού αδικήματος και των καθηκόντων του υπουργού. Από ουσιαστική άποψη «κατά την άσκηση των καθηκόντων» σημαίνει καταρχήν ότι υπάρχει κάποια ουσιαστική σχέση μεταξύ ποινικού αδικήματος και υπουργικών καθηκόντων. Σημαίνει ότι υπουργικά καθήκοντα και ποινικό αδίκημα συνδέονται ουσιαστικά. Η ύπαρξη ουσιαστικής σχέσης διαφοροποιεί ορισμένα υπουργικά αδικήματα από άλλα (άσχετα), στα οποία η έλλειψη τέτοιας σχέσης είναι εμφανής (πχ ο τραυματισμός προσώπου από υπουργό για προσωπικούς λόγους). 9. Όμως ο συντακτικός νομοθέτης δεν αρκείται σε μια οποιαδήποτε σχέση προκειμένου τα υπουργικά καθήκοντα να χαρακτηρισθούν «κατά την άσκηση». Πολύ περισσότερο απαιτεί συγκεκριμένου περιεχομένου ουσιαστική σχέση μεταξύ ποινικού αδικήματος και υπουργικών καθηκόντων. Το αναζητούμενο ουσιαστικό συνδετικό στοιχείο ποινικού αδικήματος και καθήκοντος του υπουργού είναι το όφελος, που επιδιώκεται και αντικειμενικά προκύπτει από τη τέλεση της παράνομης πράξης. Ποινικά αδικήματα κατά την άσκηση τα καθηκόντων σύμφωνα με την επιταγή της συνταγματικής διάταξης είναι τα αδικήματα εκείνα, τα οποία τελούνται ένεκα, χάριν και προς εξυπηρέτηση του υπουργικού καθήκοντος, το οποίο συνιστά εξειδίκευση του δημοσίου και ευρύτερα του γενικού συμφέροντος. Ο υπουργός τελεί ποινικό αδίκημα χάριν της υλοποίησης του γενικού συμφέροντος, όπως εξειδικεύεται με το περιεχόμενο των συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων του. Κατά την άσκηση των καθηκόντων σημαίνει ακριβώς, ότι ο υπουργός «κάνει το καθήκον» του, ότι βρίσκεται «κατά την τέλεση» του καθήκοντος όχι μόνο χρονικά αλλά και ουσιαστικά. Κατά την τέλεση ποινικού αδικήματος και μέσω αυτής ενεργεί προς εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος. Τίθεται έτσι ένα ικανό και σαφέστατο ουσιαστικό κριτήριο, με το οποίο διαχωρίζονται με ακρίβεια όλα τα ποινικά αδικήματα υπουργών, που και χρονικά τελέσθηκαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Δεν αρκεί το ποινικό αδίκημα να διαπράχθηκε χρονικά αλλά σωρευτικά απαιτείται να τελέσθηκε και ουσιαστικά «κατά την άσκηση», δηλαδή κατά την εκτέλεση των υπουργικών καθηκόντων υπό την έννοια, ότι το ποινικό αδίκημα εξυπηρετεί το γενικό συμφέρον. ιι. Η δια του ποινικού αδικήματος διευκόλυνση των υπουργικών καθηκόντων 10. Στις περιπτώσεις τέλεσης ποινικών αδικημάτων κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων πρόκειται πράγματι για μια ιδιάζουσα «διαπλοκή» συνταγματικής νομιμότητας και παρανομίας. Η συνύπαρξη ποινικού αδικήματος και καθηκόντων (γενικού, δημοσίου συμφέροντος) αναδεικνύει την ιδιοτυπία των πράξεων, στις οποίες αναφέρεται η συνταγματική διάταξη. Πως όμως εξηγείται η νομική αυτή συγκατοίκηση, η οποία μάλιστα έχει ως αποτέλεσμα την ευνοϊκή ποινική μεταχείριση του παραβάτη υπουργού; Πως είναι δυνατόν το «γενικό συμφέρον» το οποίο υπηρετεί η νομιμότητα, να «συμβαδίζει» με τον παράνομο χαρακτήρα του ποινικού αδικήματος; Αυτό ακριβώς συμβαίνει, όταν το ποινικό αδίκημα έχει ως αποτέλεσμα τη διευκόλυνση της υλοποίησης της υπουργικής αρμοδιότητας, δηλαδή την υλοποίηση του γενικού συμφέροντος. Στις περιπτώσεις αυτές το ποινικό αδίκημα τελείται ένεκα και χάριν του γενικού συμφέροντος, προς διευκόλυνση του υπουργικού καθήκοντος. Το ποινικό αδίκημα τελείται κατά την άσκηση των καθηκόντων, όταν διευκολύνει την υλοποίηση του υπουργικού καθήκοντος. Η ουσιαστική σχέση μεταξύ υπουργικού καθήκοντος και υπουργικού ποινικού αδικήματος βρίσκεται ακριβώς στο ότι το δεύτερο διευκολύνει το πρώτο. Πχ - Ο υπουργός παιδείας υπογράφει τα απαιτούμενα για αναγκαστική απαλλοτρίωση έγγραφα παρά τις υπάρχουσες ελλείψεις, προκειμένου να λειτουργήσει το σχολείο το συντομότερο δυνατό. - Ο υπουργός των οικονομικών χρησιμοποιεί παρανόμως ληφθείσα λίστα φοροφυγάδων, προκειμένου να καταπολεμήσει τη φοροδιαφυγή και προβαίνει με βάση τη λίστα αυτή στις δέουσες ενέργειες. ιιι. Η ratio constitutionis της ευνοϊκής ποινικής μεταχείρισης 11. Το απαιτούμενο κατά το άρθρ. 86 παρ.1 ουσιαστικό κριτήριο –η δια της τέλεσης του ποινικού αδικήματος εξυπηρέτηση του καθήκοντος – εναρμονίζεται πλήρως με την ratio της ευνοϊκής συνταγματικής ρύθμισης. O συντακτικός νομοθέτης μεταχειρίζεται ευνοϊκά τον υπουργό, ο οποίος διαπράττει ποινικό αδίκημα προκειμένου μέσω της παρανομίας να διευκολύνει την υλοποίηση της αρμοδιότητάς του, την υλοποίηση του υπουργικού έργου, του υπουργού, που παρανομεί χάριν του καθήκοντός του. Εισάγει δηλαδή ο συντακτικός νομοθέτης απόκλιση από την γενικώς ισχύουσα ποινική νομιμότητα, η οποία – ανεξάρτητα με το αν συμφωνεί ή διαφωνεί κανείς- έχει οπωσδήποτε συγκεκριμένη δικαιολογητική βάση, καθόσον ο υπουργός δρα υπέρ του γενικού συμφέροντος και ενεργεί χάριν του καθήκοντός του. Εξηγείται δηλαδή με πειστικότητα και πληρότητα γιατί ο συντακτικός νομοθέτης υπάγει σε ευνοϊκό ποινικό καθεστώς όχι τους υπουργούς, ή γενικότερα τις πράξεις των υπουργών, αλλ΄ορισμένα μόνον «επιλεγμένα» ποινικά αδικήματα. Ratio της συνταγματικής ρύθμισης δεν είναι – και δεν μπορεί σε ένα κράτος δικαίου να είναι - η προστασία - δηλαδή η επιβράβευση των εναντίον του γενικού και υπέρ του ιδίου ή άλλου προσωπικού συμφέροντος ενεργούντων - υπουργών, αλλά η ευνοϊκή μεταχείριση των ποινικών αδικημάτων γενικού συμφέροντος και μόνον αυτών. H συνταγματική διάταξη καλύπτει μόνον, όποιον ενεργεί με άμεσο ή και με ενδεχόμενο δόλο αλλά και από αμέλεια. Καλύπτει σε ένα μέτρο τους ευθυνόφοβους υπουργούς και απομακρύνει τον κίνδυνο ενδεχόμενης «υπουργικής απραξίας» – υπό την πίεση μικρότερης ή μεγαλύτερης ευθυνοφοβίας. Κάτω από αυτό το ερμηνευτικό πρίσμα η συνταγματική διάταξη αποκτά νόημα, το οποίο αντιτάσσεται στο ενδεχόμενο της βιαστικής, παρορμητικής, κάτω από τη πίεση των γεγονότων κατάργησής της, που θα μπορούσε ίσως να οδηγήσει στα αντίθετα αποτελέσματα. γ. Η υπαγωγή στις διατάξεις της ευνοϊκής ποινικής μεταχείρισης 12. Συμπερασματικά ποινικά αδικήματα, που τέλεσαν οι υπουργοί «κατά την άσκηση των καθηκόντων» τους υπό την έννοια του άρθρ. 86 παρ. 1 είναι εκείνα που συγκεντρώνουν σωρευτικά (α)το χρονικό και (β) το ουσιαστικό κριτήριο, είναι δηλαδή τα ποινικά εκείνα αδικήματα, που τέλεσε ο υπουργός καθ ον χρόνον έφερε το υπουργικό αξίωμα (εντός χρόνου) αλλά και προκειμένου να υλοποιήσει την αρμοδιότητά του, να διευκολύνει την υλοποίησή του καθήκοντος και υπό την έννοια αυτή να ενεργήσει υπέρ του γενικού συμφέροντος (σχετικά). Τα ποινικά αδικήματα «κατά την άσκηση» των καθηκόντων, τα ποινικά αδικήματα γενικού συμφέροντος, αποτελούν τη βασική κατηγορία αδικημάτων της συγκεκριμένης συνταγματικής ρύθμισης, δηλαδή τα ποινικά εκείνα αδικήματα, τα οποία εμπίπτουν στην ευνοϊκή ποινική μεταχείριση, την οποία προβλέπει ο συντακτικός νομοθέτης. Τα «κατά την άσκηση» των καθηκόντων, δηλαδή τα εντός χρόνου προς εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος τελούμενα είναι τα «συνταγματικά ευνοούμενα» ποινικά αδικήματα, δηλαδή εκείνα και μόνον εκείνα για τα οποία ο συντακτικός νομοθέτης επιφυλάσσει την παρέμβαση της Βουλής, το «υπουργοδικείο», εκείνα για τα οποία τίθεται ζήτημα υπαγωγής τους στην αποσβεστική προθεσμία του άρθρ. 86 παρ.5. 13.Ο προσδιορισμός των «κατά την άσκηση» ποινικών αδικημάτων των υπουργών ως ποινικών αδικημάτων γενικού συμφέροντος περιορίζει σημαντικά τον αριθμό των πράξεων των υπουργών, που υπάγονται τελικά στην ευνοϊκή ποινική μεταχείριση και καθιστά σαφές, ότι η ατιμωρησία επίορκων υπουργών κάθε άλλο παρά οφείλεται στη συνταγματική ρύθμιση. Μειώνονται έτσι σημαντικά οι πιθανότητες ενεργοποίησης της ευνοϊκής ποινικής μεταχείρισης σε πολύ περιορισμένο αριθμό περιπτώσεων, οι οποίες κάθε άλλο παρά διαθέτουν τα χαρακτηριστικά αντικοινωνικότητας, που εμφανίζουν οι συνδεόμενες με τη διαφθορά πράξεις ‘όπως είναι πχ η παθητική δωροδοκία. ΙΙ. Ποινικά αδικήματα «ε κ τ ό ς ά σ κ η σ η ς» των υπουργικών καθηκόντων 14. Ο συντακτικός νομοθέτης αναφέρεται expressis verbis στα ποινικά αδικήματα «κατά την άσκηση», (δηλαδή «εντός άσκησης») των υπουργικών καθηκόντων. A contrario προκύπτει με σαφήνεια η άλλη μεγάλη κατηγορία ποινικών αδικημάτων των υπουργών, τα «εκτός της άσκησης» των υπουργικών καθηκόντων. Από αυτή την ίδια τη γραμματολογική ερμηνεία συνάγεται, ότι ο συντακτικός νομοθέτης προβαίνει σε διάκριση των ποινικών αδικημάτων σε αδικήματα «κατά την άσκηση» και σε αδικήματα «εκτός της άσκησης» των καθηκόντων. Και για τον εντοπισμό των ποινικών αδικημάτων που τελέσθηκαν εκτός άσκησης των υπουργικών καθηκόντων απαραίτητη είναι η εφαρμογή του χρονικού και του ουσιαστικού κριτηρίου. Στην ευρύτερη κατηγορία των εκτός άσκησης ποινικών αδικημάτων ανήκουν δύο μερικότερες κατηγορίες, τα εκτός χρόνου και τα άσχετα ποινικά αδικήματα υπουργών. α. «Ε κ τ ό ς χ ρ ό ν ο υ» ποινικά αδικήματα 15. Ποινικά αδικήματα, τα οποία τελέσθηκαν σε χρονικά διαστήματα, κατά τα οποία ο δράστης δεν έφερε το υπουργικό αξίωμα, είναι κατ΄εφαρμογή του χρονικού κριτηρίου «εκτός χρόνου» και επομένως «εκτός άσκησης» καθηκόντων. Εφόσον ελλείπει η χρονική προϋπόθεση πρόκειται οπωσδήποτε για ποινικά αδικήματα εκτός άσκησης και περιττεύει οποιαδήποτε άλλη εξέταση. β. «Ά σ χ ε τ α» ποινικά αδικήματα 16. Σύμφωνα με τα παραπάνω: «όλα τα εκτός χρόνου ποινικά αδικήματα είναι αδικήματα εκτός άσκησης». Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι «όλα τα εντός χρόνου ποινικά αδικήματα είναι οπωσδήποτε αδικήματα εντός άσκησης». Τα εντός χρόνου ποινικά αδικήματα δεν είναι οπωσδήποτε ποινικά αδικήματα «κατά την άσκηση». ‘Όπως ήδη επισημάνθηκε μόνη η εφαρμογή του χρονικού κριτηρίου δεν αρκεί. Είναι δυνατόν υπουργικά αδικήματα να τελέσθηκαν μεν χρονικά εντός των απαιτουμένων χρονικών πλαισίων πλην όμως ουσιαστικά να ευρίσκονται «εκτός άσκησης». Επομένως στις περιπτώσεις, που συντρέχει η χρονική προϋπόθεση είναι απαραίτητη η παραπέρα έρευνα για τη συνδρομή και της ουσιαστικής. Ποινικά αδικήματα, που τελέσθηκαν κατά τον χρόνο άσκησης του υπουργικού αξιώματος είναι δυνατόν να μην εμπίπτουν στην κατ ουσία άσκηση των καθηκόντων κατ εφαρμογή του ουσιαστικού κριτηρίου. Εδώ ακριβώς ανήκουν τα προφανώς άσχετα προς τα υπουργικά καθήκοντα ποινικά αδικήματα, που ναι μεν τελούνται από δράστη που φέρει το υπουργικό αξίωμα, πλην όμως ουδεμία με οποιαδήποτε έννοια σχέση έχουν με τα υπουργικά καθήκοντα, αλλά διαπράττονται για λόγους απόλύτως άσχετους προς αυτά, πχ προσωπικούς λόγους. Πχ υπουργός φονεύει την σύζυγο και τον εραστή της για λόγους ζηλοτυπίας και για λόγους τιμής. Υπουργός προσβάλλει βάναυσα επισκέπτη του στο υπουργικό του γραφείο λόγω παλαιάς προσωπικής τους διαφοράς. Και εν προκειμένω η πράξη αν και διαπράχθηκε σε χρόνο κατά τον οποίο ο δράστης έφερε το υπουργικό αξίωμα - αλλά και σε κατεξοχήν χώρο άσκησης των υπουργικών καθηκόντων- εντούτοις το ποινικό αδίκημα δεν έχει σχέση με τα καθήκοντά του, αλλά είναι άσχετο προς αυτά και υπό την έννοια αυτή δεν είναι πράξη «κατά την άσκηση» αλλ’ «εκτός άσκησης» των υπουργικών καθηκόντων. Η έλλειψη οποιασδήποτε ουσιαστικής σχέσης μεταξύ ποινικού αδικήματος και υπουργικών καθηκόντων καθιστά άσχετη την εντός χρόνου πράξη και επομένως εκτός άσκησης των υπουργικών καθηκόντων. γ. Η υπαγωγή στις διατάξεις του κοινού ποινικού δικαίου 17. Συμπερασματικά η κατηγορία των «εκτός άσκησης» καθηκόντων ποινικών αδικημάτων περιλαμβάνει δύο υποκατηγορίες, τα «εκτός χρόνου» και τα «άσχετα». Τα ποινικά αδικήματα που δεν τελούνται εντός των απαιτουμένων χρονικών ορίων δεν είναι καν υπουργικά αδικήματα δεν τίθεται επομένως θέμα εφαρμογής των διατάξεων περί ευθύνης υπουργών. Το ίδιο όμως συμβαίνει και για τα «άσχετα» υπουργικά αδικήματα. Τα εκτός άσκησης υπουργικά αδικήματα δεν εμπίπτουν στο κατά το Σύνταγμα ευνοϊκό ποινικό καθεστώς και επ αυτών εφαρμόζονται οι διατάξεις του «κοινού ποινικού δικαίου». Για τα αδικήματα αυτά δεν τίθεται θέμα αρμοδιότητας της Βουλής και του «υπουργοδικείου» ούτε θέμα αποσβεστικής προθεσμίας ή οποιασδήποτε εφαρμογής του νόμου περί ευθύνης υπουργών. ΙΙΙ. Ποινικά αδικήματα «ε π ε υ κ α ι ρ ί α» της άσκησης 18. Η εφαρμογή του χρονικού αλλά και του ουσιαστικού κριτηρίου οδηγεί στη διάκριση και μιας τρίτης κατηγορίας ποινικών αδικημάτων των υπουργών, εκείνων που διαπράχθηκαν «επ ευκαιρία» της άσκησης των καθηκόντων τους . Τα ποινικά αυτά αδικήματα αν και τελέσθηκαν από υπουργό και δεν είναι άσχετα προς τα υπουργικά καθήκοντα, εντούτοις λόγω του περιεχομένου της ουσιαστικής σχέσης δεν «υπηρετούν» αλλ’ εκμεταλλεύονται τα υπουργικά καθήκοντα, δεν τελούνται δηλαδή «κατά την άσκηση» αλλ «επ΄ευκαιρία» αυτής. α. Ποινικά αδικήματα εντός χρόνου 19. Tα «επ ευκαιρία» της άσκησης των καθηκόντων ποινικά αδικήματα είναι αδικήματα, που τελέσθηκαν εντός των απαιτουμένων χρονικών πλαισίων, ανήκουν δηλαδή στην ευρύτερη κατηγορία των «εντός χρόνου» αδικημάτων. β. Ποινικά αδικήματα ιδιωτικού συμφέροντος ι. Η ύπαρξη ουσιαστικής σχέσης 20. Τα επ ευκαιρία ποινικά αδικήματα εκτός της χρονικής σχέσης τους προς τα υπουργικά καθήκοντα, έχουν και σχέση ουσιαστική. Διαφέρουν δηλαδή από τα «άσχετα», εκτός άσκησης ποινικά αδικήματα, ακριβώς κατά το ότι σε αντίθεση προς αυτά εμφανίζουν κάποια ουσιαστική σχέση, που τα συνδέει προς τα υπουργικά καθήκοντα. Η ύπαρξη όχι μόνο χρονικού αλλά και ουσιαστικού δεσμού έχει ως αποτέλεσμα τη μεγάλη φαινομενική ομοιότητα των «κατά την άσκηση» και «επ ευκαιρία» της άσκησης ποινικών αδικημάτων και τη δυσχέρεια της μεταξύ τους διάκρισης. Η διαφοροποίηση των μεν από τα δε, δεν οφείλεται στην ύπαρξη, αλλά στο περιεχόμενο, το είδος της ουσιαστικής σχέσης. Και οι δύο κατηγορίες ποινικών αδικημάτων συνδέονται με ουσιαστική σχέση προς τα υπουργικά καθήκοντα, πλην όμως τα κατά την άσκηση τελούνται χάριν του γενικού συμφέροντος ενώ τα επ ευκαιρία εξυπηρετούν το ίδιο συμφέρον του υπουργού ή άλλο ιδιωτικό συμφέρον. Η διαφοροποίησή τους οφείλεται στη ποιοτική διαφοροποίηση της ουσιαστικής σχέσης. ιι. Η εξυπηρέτηση ιδιωτικού συμφέροντος 21. Με την τέλεση των «επ ευκαιρία» ποινικών αδικημάτων ο υπουργός δεν «υπηρετεί» αλλά «χρησιμοποιεί» τα υπουργικά καθήκοντα πχ προς ίδιο πλουτισμό. Ο δράστης υπουργός δράττεται της ευκαιρίας (επ ευκαιρία), εκμεταλεύεται, ότι φέρει το υπουργικό αξίωμα προκειμένου να εξυπηρετήσει ξένους προς τις συνταγματικές διατάξεις σκοπούς και να προσπορίσει ίδιο όφελος ή άλλων προσώπων. Η υλοποίηση του καθήκοντος δεν είναι το κίνητρο, ο σκοπός και ενδεχομένως και το αποτέλεσμα της πράξης. Αντίθετα η εκ του καθήκοντος, δηλαδή εκ του αποτελέσματος απορρέουσα εξουσία χρησιμοποιείται για την ικανοποίηση ιδιωτικών και γενικότερα άλλων σκοπών. Έτσι λχ η παθητική δωροδοκία υπουργού σχετίζεται με την άσκηση των καθηκόντων, υπό την έννοια ότι μεσολαβεί προκειμένου να επηρεάσει τον υπουργό να ασκήσει την αρμοδιότητά του προς συγκεκριμένη κατεύθυνση . γ. Η υπαγωγή στις διατάξεις του κοινού ποινικού δικαίου και όχι στην ευνοϊκή ποινική μεταχείριση 22. Τα «επ ευκαιρία» ποινικά αδικήματα παρά τις ομοιότητες διαφέρουν σημαντικά και δεν είναι αδικήματα «κατά την άσκηση» των υπουργικών καθηκόντων για τα οποία κατά τη συνταγματική επιταγή εφαρμόζεται η ευνοϊκή ποινική μεταχείριση. Στις περιπτώσεις τέλεσης ποινικών αδικημάτων επ ευκαιρία της άσκησης των υπουργικών καθηκόντων εφαρμόζονται οι διατάξεις του κοινού ποινικού δικαίου. Η νομική μεταχείριση των «επ ευκαιρία» είναι η ίδια με των εκτός άσκησης ποινικών αδικημάτων των υπουργών επομένως δεν τίθεται -μεταξύ άλλων- για τα αδικήματα αυτά ζήτημα αποσβεστικής προθεσμίας του άρθρ. 86 παρ.3 εδ β΄. 23. Τα επ ευκαιρία της άσκησης των καθηκόντων ποινικά αδικήματα των υπουργών παρουσιάζουν πράγματι μεγάλο ενδιαφέρον από την άποψη της εφαρμογής του άρθρ. 86 παρ. 1. Η όλη μέχρι σήμερα κακή εφαρμογή της συνταγματικής επιταγής οφείλεται στο ότι σε πολλές περιπτώσεις «επ’ αυκαιρία» αδικήματα εκλαμβάνονται ως ποινικά αδικήματα «κατά την άσκηση» με αποτέλεσμα την διεύρυνση του ευνοϊκού ρυθμιστικού περιεχομένου των σχετικών διατάξεων πολύ πέραν του αντικειμενικού περιεχομένου τους. Αποδίδονται έτσι σε δήθεν ευνοϊκή μεταχείριση του συντακτικού νομοθέτη οι πλέον αντιπαθείς περιπτώσεις υπουργικής ευθύνης, κατά τις οποίες ο δράστης υπουργός εκμεταλλεύεται προς ίδιο ή άλλο ιδιωτικό όφελος την εξουσία, που του έχει εμπιστευθεί η πολιτεία. Η αντικειμενική ερμηνεία του άρθρου 86 παρ. 1 αποκλείει από την ευνοϊκή μεταχείριση τις πλέον προκλητικές περιπτώσεις υπουργικής ευθύνης των «επ ευκαιρία» ποινικών αδικημάτων των υπουργών. Δεν είναι άλλωστε από λογική και από κάθε άλλη άποψη παραδεκτό το συμπέρασμα στο οποίο καταλήγει η αντίθετη ερμηνεία, κατά το οποίο ο συντακτικός νομοθέτης αμείβει με ευνοϊκή ποινική μεταχείριση τον επίορκο υπουργό, που ενεργεί εις βάρος του δημοσίου συμφέροντος. Οι επ ευκαιρία της άσκησης των υπουργικών καθηκόντων πράξεις κείνται εκτός του ευνοϊκού ρυθμιστικού περιεχομένου του άρθρου 86 παρ. 1. Δεν οφείλεται επομένως στον συντακτικό νομοθέτη η απαλλαγή των επίορκων υπουργών, αλλά στη κακή ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων. - Συμπεράσματα 24. Η ευρεία ερμηνευτική εκδοχή του άρθρ. 86Σ καταλήγει σε άτοπα αποτελέσματα. Το αντικειμενικό νόημα των σχετικών συνταγματικών ρυθμίσεων αναδεικνύεται με τη στενή ερμηνεία του ευνοϊκού ρυθμιστικού περιεχομένου στην οποία οδηγεί η θεωρία του γενικού συμφέροντος, κατά την οποία μόνον τα ποινικά αδικήματα γενικού συμφέροντος μπορεί να είναι και αδικήματα τελούμενα κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων. Ανάμεσα στα «κατά την άσκηση» και «επ ευκαιρία» τελούμενα ποινικά αδικήματα υπάρχει σημαντικότατη διαφοροποίηση της συνταγματικής ρύθμισης. Δεν υπάγονται όλες «συλλήβδην» οι αξιόποινες πράξεις του υπουργού σε ευνοϊκή συνταγματική μεταχείριση, αλλά πρέπει να ελέγχεται κάθε φορά, αν πρόκειται για πράξεις «κατά την άσκηση», «εκτός της άσκησης» ή «επ ευκαιρία της άσκησης των υπουργικών καθηκόντων. Είναι απαραίτητη σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εμπεριστατωμένη αιτιολογία της υπαγωγής του υπουργικού αδικήματος στη μια ή την άλλη κατηγορία και ασφαλώς δεν είναι «αυτονόητη», η υπαγωγή οποιουδήποτε ποινικού αδικήματος υπουργού στην ευνοϊκή συνταγματική ρύθμιση. «Υπουργικό αδίκημα» δηλαδή αδίκημα υπαγόμενο στο ευνοϊκό συνταγματικό καθεστώς δεν είναι κάθε (κακουργηματική ή πλημμεληματική) πράξη του Υπουργού, αλλά ορισμένες μόνο εξ αυτών, οι κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων, δηλαδή προς το γενικό συμφέρον τελούμενες. Σύμφωνα με τη συνταγματική ρύθμιση υπάρχουν κακουργήματα ή πλημμελήματα υπουργών όχι «υπουργικά», δηλαδή μη υπαγόμενα στην ευνοϊκή ρύθμιση αλλά «κοινά», υπαγόμενα στις κοινές διατάξεις. 25. Οι παραπάνω παρατηρήσεις δεν σημαίνουν ότι δεν είναι αναγκαία η αναθεώρηση του άρθρ. 86, του οποίου η ρύθμιση έχει τα μειονεκτήματά της και μπορεί να γίνει καλλίτερη. Πολύ περισσότερο έχουν την έννοια, ότι το Σύνταγμά μας δεν εξασφαλίζει ατιμωρησία σε επίορκους υπουργούς όπως ορισμένες φορές υποστηρίζεται και ότι παρέχει πράγματι τα απαραίτητα ερμηνευτικά περιθώρια. Αυτό που ορισμένες φορές παρουσιάζεται ως «ρύθμιση» δεν αποτελεί παρά «κακή ερμηνεία». Σε κάθε περίπτωση πάντως, όσο «κακή» και να ήταν η συνταγματική ρύθμιση, υποχρέωση της ερμηνείας για ένα τόσο σοβαρό θέμα είναι η αξιοποίηση των ερμηνευτικών δυνατοτήτων των συνταγματικών διατάξεων προς τη κατεύθυνση της παροχής ουσιαστικής δικαιοσύνης και όχι η παραδοχή του από πολλές απόψεις μη παραδεκτού συμπεράσματος, ότι πράγματι ο συντακτικός νομοθέτης αυτοαναιρείται, όταν αφενός μεν εισάγει με τις διατάξεις του ένα σύστημα ουσιαστικής δικαιοσύνης, ένα σύστημα κράτους δικαίου και αφετέρου έρχεται να εξαιρέσει από αυτό τόσο προκλητικά τους υπουργούς. Η οικοδόμηση του κράτους δικαίου δεν μπορεί να γίνει πάνω σε πρότυπα «μεροληπτικής δικαιοσύνης», έστω και αν αυτή «δικαιολογείται» συνταγματικά. Η διάκριση των επ ευκαιρία από τα κατά την άσκηση των υπουργικών καθηκόντων ποινικά αδικήματα και η εφαρμογή των ευνοϊκών ρυθμίσεων μόνο στα δεύτερα, αντιμετωπίζει αποτελεσματικά το ζήτημα της ποινικής ευθύνης των υπουργών χωρίς τη μεσολάβηση συνταγματικής αναθεώρησης. Σε περίπτωση πάντως μελλοντικής αναθεώρησης και υπό την προϋπόθεση της διατήρησης της ευνοϊκής μεταχείρισης των σύμφωνα με τα παραπάνω υπουργικών αδικημάτων γενικού συμφέροντος, σκόπιμη θα ήταν η προσθήκη στο άρθρο 86 παρ. 1 της φράσης «και όχι επ΄ ευκαιρία αυτής» ώστε η διάταξη να λάβει την εξής μορφή: «Μόνο η Βουλή έχει την αρμοδιότητα να ασκεί δίωξη κατά όσων διατελούν ή διετέλεσαν μέλη της Κυβέρνησης ή Υφυπουργοί για ποινικά αδικήματα που τέλεσαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους και όχι επ΄ευκαιρία αυτής όπως νόμος ορίζει». Είναι βέβαια προφανές ότι η προσθήκη είναι επαναληπτική και υπό μία έννοια περιττή ως αυτονόητη, αλλά η μέχρι σήμερα ερμηνεία αποδεικνύει ότι ορισμένες φορές το αυτονόητο είναι το ζητούμενο. Άλλη αναθεωρητική οδός θα ήταν η πλήρης κατάργηση της ευνοϊκής ποινικής μεταχείρισης και για τα γενικού συμφέροντος υπουργικά αδικήματα, θέμα για το οποίο είναι απαραίτητη η διεξοδική συζήτηση.

Δεν υπάρχουν σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου